Implicaciones normativas del Código del buen gobierno del Gobierno, en el protocolo universitario
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Implicaciones normativas del Código del buen gobierno del Gobierno, en el protocolo universitario.
Cuarto Encuentro de Responsables de Protocolo y Relaciones Institucionales de Universidad. I. Descripción y valoración del Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado (Código de Buen Gobierno). El pasado día 7 de marzo se publicaba en el Boletín Oficial del Estado la Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, fruto del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005, a propuesta del Sr. Ministro de Administraciones Públicas, por la que se aprueba el llamado Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Administración General del Estado. Esta Orden se compone de: 1. Una exposición de motivos general, aunque no recibe ese nombre, que, precisamente, recoge los términos del acuerdo del Consejo de Ministros; 2. de un Anexo con los contenidos normativos del Código de Buen Gobierno en términos de principios básicos, éticos y de conducta sucesivamente; y, 3. de una mención indeterminada y genérica acerca de los procedimientos, actuaciones y medidas a adoptar en todo caso por el Gobierno en el supuesto de incumplimiento del Código por las autoridades sujetas al mismo. En el Acuerdo por el que se aprueba el Código de Buen Gobierno se encuentran, como es preceptivo por otra parte, las razones que impulsaron al Gobierno de España a aprobar la citada orden, así como su alcance y sentido. El argumento central que inspira la decisión de aprobar esta norma se asienta sobre una pretensión polémica: juridificar expresamente lo que hasta ahora se situaba en buena medida en el terreno de la ética o implícitamente en normas jurídicas, incluida la Constitución de 1978, con el fin en todo caso de reforzar o complementar las exigencias de actuación de, y leo textualmente, "los miembros del Gobierno, de los Secretarios de Estado y del resto de los altos cargos de la Administración General del Estado y de las entidades del sector público estatal, de derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquella". De cualquier manera, añade el punto segundo del Acuerdo, tendrán la consideración de alto cargo los que la tengan a los efectos de la normativa sobre incompatibilidades". Por tanto, el Código de Buen Gobierno pretende que las autoridades y los altos cargos referidos cumplan, además de con las obligaciones derivadas del cargo o de la función previstas en las leyes (para los miembros del gobierno, muy especialmente con lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), con los "principios éticos y de conducta que hasta ahora no han sido plasmados expresamente en las normas (jurídicas), aunque sí se inducían de ellas y que conforman un código de buen gobierno". El carácter polémico o discutible de este Código de Buen Gobierno deriva, a nuestro juicio, de las siguientes consideraciones: Puede dudarse, de un lado, acerca de la conveniencia, oportunidad y sobre todo de la necesidad de crear una norma jurídica particular para obligar a lo que va de suyo, como el mismo Gobierno reconoce, de acuerdo con el Derecho que deriva de la Constitución en un país democrático como el nuestro. Así: - Un elemental principio de economía normativa desaconsejaría promulgar nuevas normas, como la que es objeto de este estudio, que no hacen otra cosa que reiterar mandatos o prescripciones evidentes, implícitas y algunas explícitas, bien de acuerdo con la ética pública democrática, bien de acuerdo con el constitucionalismo y las normas jurídicas propias de un Estado de Derecho (por ejemplo, el principio que exige el respeto a los derechos humanos o a la igualdad de género). El hecho de que en la idea original del Gobierno, el Código de Buen Gobierno pretendiera tramitarse como Ley o, al menos, como Decreto-Ley, y que haya sido al final promulgado como Orden, puede responder a esta consideración que hubiera convertido en excesiva las vías normativas pensadas inicialmente. Si se trata sólo de recordar o de enfatizar lo que ya existe normativamente hablando, bien en el Derecho bien en la ética democrática, mejor hacerlo mediante una norma de rango inferior. Otra cosa hubiera sido que, junto al Código de Buen Gobierno , se hubiera incluido, como se sugirió en los primeros borradores, una modificación y un endurecimiento del actual Régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración o el establecimiento de requisitos previos para su nombramiento, cuestiones de las que esta Orden no se ocupa. - Además, la formulación jurídica de este Código puede trasladar el mensaje, sin duda sin desearlo, de que hasta su entrada en vigor el pasado 7 de marzo, el comportamiento de los miembros del Gobierno y de los altos cargos en general no ha estado presidido por las virtudes y exigencias de conducta que la norma quiere impulsar, lo que sin duda no sería razonable, al menos en general, y sería un mensaje negativo para conformar la memoria histórica colectiva de nuestro país a partir de la constitución de 1978. - Tampoco se ve con claridad la eficacia sancionadora de la norma. Primero, porque se limita a manifestar la intención del Consejo de Ministros de "adoptar las medidas oportunas" para el caso de incumplimiento, sin indicar cuáles serían estas medidas. Segundo, porque seguramente las exigencias que derivan del Código de Buen Gobierno , o son sancionables a través del Derecho Administrativo o del Derecho Penal, por tratarse de normas recogidas también y con anterioridad en estos ámbitos del Derecho, o sólo cabría el reproche moral o el político (el cese, por ejemplo), en cuyos casos esta Orden es innecesaria por tratarse de respuestas que se sitúan o en el terreno de la opinión pública y del juego democrático, o en el de la discrecionalidad de las autoridades superiores, respectivamente. Sin embargo, por otro lado, existen razones a favor de esta norma o de su promulgación. Así: - La presente Orden puede verse como una manifestación de una de las funciones que deben cumplir las leyes, en sentido amplio, en un Estado social y democrático de Derecho, a saber: su función promocional de conductas, su pretensión ejemplarizante o pedagógica, en una comprensión optimista del Derecho que lo aleja de la vieja visión como instrumento sólo para reprimir o castigar los comportamientos no deseados. El Derecho puede y debe servir, además de para castigar, también para enviar mensajes sobre el modelo de sociedad o sobre las relaciones de ésta con el poder de acuerdo con la voluntad de los ciudadanos. Puede ser un mecanismo para explicitar aquello que es visto como positivo, como bueno o como ideal, aún a riesgo de incurrir en un cierto moralismo jurídico. En suma, de acuerdo con esta visión del Derecho, es función del legislador y del Gobierno, y cito al maestro del Derecho Civil Luis Diez-Picazo, "transformar a los hombres en aquello que (se) desea que sean". (Luis DIEZ-PICAZO: Experiencias jurídicas y Teoría del Derecho, 3ª Edición, Ariel, Barcelona, 1993, página 310). - Además, la juridificación de este Código de Buen Gobierno se apoyaría sobre un viejo principio jurídico que afirma que, en el Derecho, "lo que abunda, no daña", de manera que esta norma, sin ser novedosa ni original, pues los principios de conducta que recoge, como la propia norma reconoce, recorren al menos implícitamente todo el Ordenamiento jurídico desde 1978, apuntalaría una voluntad marcadamente comprometida con unos valores y con unas reglas de actuación pública propias de una sociedad democrática bien ordenada: el compromiso con los derechos humanos, y en particular con la igualdad de género, con el interés general frente a los intereses privados o con los principios de transparencia, plena dedicación y austeridad, por citar algunos de los mandatos del Código de Buen Gobierno, serían un buen ejemplo de lo que queremos decir. En suma, y más allá de su carácter polémico en los términos señalados o en otros que pudieran plantearse, el Código de Buen Gobierno se presenta como un conjunto de "garantías adicionales" o complementarias, y así es como hay que verlo seguramente (ni más ni menos), como una compilación de los "valores éticos de necesario seguimiento que responden a las demandas y exigencias actuales de los ciudadanos", (...) resultado del pacto social y político de estos "con los poderes públicos que los representan". Todo ello enmarcado en "experiencias similares adoptadas en países de tradición y raigambre democrática". En el Anexo, como hemos señalado más arriba, se recogen los Principios que conforman el Código de Buen Gobierno, divididos en tres categorías que, a nuestro juicio, no describen de forma precisa los contenidos que cada una de ellas va numerando. Así: 1.- Principios básicos. 2.- Principios éticos y 3.- Principios de conducta. Entre los primeros, el Código enuncia todos los principios que más adelante desarrolla sucintamente en los llamados Principios éticos y de conducta. Así, hace referencia al deber de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la Administración General de actuar con pleno sometimiento a la Constitución y al Ordenamiento jurídico en general, así como de hacerlo con objetividad, integridad, responsabilidad, credibilidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia.... (y así hasta 14 principios). En los Principios que denomina éticos se incluyen 14 puntos. Aquí se hace una descripción de esos valores de referencia descritos entre los básicos, de modo concreto y con mayor desarrollo, con prohibiciones expresas o deberes de actuación según los casos; por ejemplo, cuando establece en el punto tercero que "la adopción de decisiones perseguirá siempre la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio". O cuando en el número séptimo se indica que "(los altos cargos) no influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de estos cargos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros". Sin duda, se trata de principios éticos que encuentran también, y antes, sus límites, como hemos señalado más arriba, en el Derecho Administrativo y en el Derecho penal, así como, respecto a alguno de ellos, en la Constitución misma. Por último, entre los denominados Principios de conducta, la relación de actuaciones exigibles reúne once puntos, entre los que se incluyen la exigencia de plena dedicación para los altos cargos (pto.I), la promoción del entorno cultural y de la diversidad lingüística, la protección del medio ambiente como objetivos inspiradores de su actuación en el ejercicio de sus competencias (pto. 10), el deber de accesibilidad a todos los ciudadanos extremando esfuerzos para contestar todos los escritos o reclamaciones (pto. 7), o, entre otros, la exigencia de garantizar la permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a los posteriores responsables (pto. II). Pero vayamos a lo que interesa más aquí: II.- Implicaciones prácticas y normativas del Código de Buen Gobierno en el ámbito del protocolo, a) Prohibición de aceptar regalos; b) Cambios en el tratamiento de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. El papel de la autonomía universitaria. En este contexto de Principios de conducta que deben mantener los miembros del Gobierno y los Altos cargos de la Administración General del Estado, nos encontramos con dos puntos concretos: el punto sexto y el punto octavo, que, en principio, nos afectan particularmente para el desarrollo de nuestra labor como organizadores de eventos, más allá de la denominación que reciba nuestro cargo o responsabilidad en cada caso. Así: a) Prohibición de aceptar regalos. El punto sexto establece lo siguiente: "Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, préstamos u otras prestaciones económicas que puedan condicionar el desempeño de sus funciones, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal". De la lectura de este texto queda claro que los regalos corporativos de carácter institucional, normalmente utilizados como detalle de cortesía para el invitado, o como obsequio promocional de la institución que contribuye al desarrollo de su imagen, NO se verían afectados por esta prohibición. Su carácter habitual y de cortesía, además de su simbólico o escaso precio, los excluyen, como la norma afirma expresamente, de la prohibición. b) Cambios en los tratamientos de los Miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Administración general del Estado. El papel de la autonomía universitaria. En efecto, el punto octavo del Código de Buen Gobierno prescribe que "el tratamiento oficial de carácter protocolario de los miembros del Gobierno y de los altos cargos será el de señor/señora, seguido de la denominación del cargo, empleo o rango correspondiente. En misiones oficiales en el extranjero -añade- les corresponderá el tratamiento que establezca la normativa del país u organización internacional correspondiente". En este caso, frente al asunto anterior de la prohibición de aceptar regalos, Si parece que hay implicaciones normativas y de orden práctico para nuestra labor, también en el marco particular de la Universidad. De entrada podemos señalar lo siguiente: 1. Que los tratamientos aplicados hasta ahora a los miembros del Gobierno y Altos cargos de laAdministración del Estado se suprimen con carácter general, siendo sustituidos efectivamente por el de Señor ó Señora seguido del cargo, empleo o rango, en principio también cuando estas autoridades se encuentren en el ámbito universitario participando de un acto o celebración académica o institucional. Y señalamos que en principio esto es así porque la Universidad no está entre las excepciones señaladas expresamente por la norma, que sólo se refiere al ámbito internacional y a las misiones oficiales en el extranjero. Pero esta modificación del tratamiento de algunas de las más altas autoridades del Estado, al margen de que nos pueda parecer más o menos oportuna o más o menos justificada, sí nos va a plantear ciertas dificultades, como anunciaba más arriba, por cuanto genera un nuevo panorama protocolario aparentemente incoherente e, incluso, contradictorio, en los supuestos (muy corrientes) en los que en un mismo escenario concurran autoridades de distinta índole y entre las que estén miembros del Gobierno o Altos cargos de la Administración General del Estado. Trataremos de explicarnos con algunos ejemplos: Una situación problemática desde el punto de vista del tratamiento protocolario, aunque pueda salvarse jurídicamente, es la que deriva de la concurrencia de la reciente Ley 57/2003 de 16 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2004, de medidas para la modernización del gobierno local (Ley de Grandes Ciudades), en la que se establece el tratamiento de los Alcaldes de las llamadas Grandes Ciudades (y registradas como tales) como Excelentísimos y de sus Tenientes de Alcalde como ilustrísimos; con el Código de Buen Gobierno en la mano, aunque no se refiere a éstas autoridades locales ni a las autonómicas entre otras razones porque no puede hacerlo, tendríamos dificultades protocolarias de tratamiento en el caso de concurrencia de esos Alcaldes de grandes ciudades, en un mismo acto, con, por ejemplo, el Presidente del Gobierno. Los primeros serían Excelentísimos Señores, de acuerdo con la Ley citada, y el segundo únicamente Sr. Presidente de acuerdo con el Código de Buen Gobierno . O, por ejemplo, si quien concurre en un mismo acto es el presidente de una Comunidad Autónoma como la de Cataluña o la de Valencia, que de acuerdo con sus estatutos son Molt Honorables (Molt Honorable President), y el Presidente del Gobierno de España (Sr. Presidente), la situación es similar e igualmente llamativa. Los supuestos seguramente si los pensamos son muchos más y no está exento de esta problemática de desajuste en los tratamientos propios del protocolo universitario. De modo que la situación que nos plantea el panorama descrito al profesional del protocolo y de las relaciones institucionales en general será CÓMO resolver la mencionada supresión de tratamientos en los casos de concurrencia con autoridades del ámbito autonómico o local y muy especialmente cuando ésta se produce en el ámbito que nos es propio, las Universidades, con tradiciones bien asentadas en sentido contrario, en donde, no sólo los tratamientos (Magnífico es el Rector) sino los símbolos y los usos van de la mano, en la historia, de la excelencia en el conocimiento y en la cultura representada por la Universidad desde sus orígenes. El problema, por tanto, sólo lo apuntamos aquí, no será sólo normativo, ni práctico, sino también vinculado a una comprensión de la Universidad que, aunque garantice el acceso igual sin discriminaciones a priori, como debe ser en una sociedad democrática, se apoya históricamente sobre criterios de mérito, capacidad y excelencia que han sido simbolizados, entre otros signos, también a través de especiales tratamientos. Dicho con otras palabras, los tratamientos en la Universidad no pretenden aportar ampulosidad o boato sin más, sino que implican (de ahí su utilización consuetudinaria) la existencia de unos rasgos de excelencia y distinción con ocasión del conocimiento, de la formación y del saber. Sin duda, el Código de Buen Gobierno puede resultar positivo en tanto en cuanto enfatiza en criterios de austeridad, transparencia, integridad o igualdad (acercaría así la Universidad a los ciudadanos) pero, al tiempo, la simplificación de las formas y de los tratamientos puede reducir la percepción social de la significación de la universidad, de su saber acumulado a lo largo de los siglos en lo que es el signo más llamativo de la cultura y conocimiento de un pueblo que no debe infravalorar o vulgarizar una institución clave como la Universidad. 2. De cualquier manera, entre las posibles respuestas a este nuevo panorama podríamos sugerir las siguientes, sin ánimo de que sean vistas como definitivas y sin perjuicio de que algunas nos parecen más fundamentadas que otras, sobre todo aquellas, lo adelantamos ya, que son más respetuosas o tienen más en cuenta el principio (derecho fundamental al fin y a la postre) a la autonomía universitaria: Respuesta 1, resultado de lo que podríamos llamar una "interpretación literal y no extensiva" del Código de Buen Gobierno. Así: de acuerdo con esta opción, debe aplicarse estrictamente la supresión de tratamientos únicamente a los altos cargos del Gobierno y a las autoridades de la Administración General del Estado, sin tener en cuenta los desajustes "escénicos" que ello pueda suponer, en tanto en cuanto no aparezca nueva normativa armonizando, corrigiendo o cambiando esta situación. En los demás ámbitos, local, autonómico y a los efectos que nos interesa aquí, universitario, se seguiría portante con los tratamientos propios vigentes. - A favor: Se respeta el Código de Buen Gobierno estrictamente. - En contra: No resuelve los desajustes. Respuesta 2, resultado de lo que podríamos llamar una "desactivación del Código de Buen Gobierno fuera de su ámbito espacial". Así, puesto que el Código de Buen Gobierno no es de aplicación en el ámbito de las Universidades, podríamos optar por SU NO APLICACIÓN en nuestro ámbito con carácter general, ni siquiera para las autoridades invitadas aunque sean del Gobierno o de la Administración General del Estado, ni con mayor razón para las autoridades y cargos académicos de la Universidad o para los presidentes y altos cargos autonómicos o municipales que no están afectados por la norma. - A favor: Resuelve los desajustes reafirmando al tiempo la autonomía universitaria. - En contra: No se respeta la voluntad del Gobierno, manifestada en el Código de Buen Gobierno y en la Orden que lo recoge. Respuesta 3, que podríamos calificar de "contagio, efecto dominó o, más propiamente, de aplicación expansiva del Código de Buen Gobierno a los demás ámbitos, incluido el Universitario". Sí a la simplificación de los tratamientos en la línea del Código sobre todo para evitar desajustes incomprensibles. No es necesaria la presencia de los Altos cargos de la Administración General del Estado para observar esos desajustes, y por tanto se trataría de hacer una interpretación global con la supresión de todos los tratamientos con carácter general, restando en la universidad el de Prof. Dr., o Sr. D. seguido del cargo académico, sin anteriores ni ulteriores menciones. Ahora bien, esos cambios o ajustes deberá realizarlos en todo caso, por su propia iniciativa y expresamente, la comunidad universitaria en el ejercicio pleno de su autonomía universitaria, de modo que no bastaría con una interpretación extensiva del Código, sino que se requeriría un genuino acto de voluntad de la Universidad en ese sentido, absolutamente imprescindible. Así, este acto expreso podría seguir alguna de las siguientes vías: bien mediante un cambio en los Estatutos, bien mediante una norma ad hoc del Rector, del Claustro o del Consejo de Dirección, o bien a través de un acuerdo de la CRUE. A favor: Resuelve los desajustes y favorece la austeridad buscada por el Gobierno más acorde con una sociedad democrática. En contra: La vulgarización de la universidad y la inacción o el repliegue de la autonomía universitaria si se hiciera sin el referido acto normativo de algún órgano competente de la misma. Respuesta 4, que podría denominarse como "solución de integración o de síntesis flexible, sin cambios normativos y sólo de adaptación en la práctica". Así, se trataría de integrar las nuevas exigencias del Código de Buen gobierno con los usos inveterados y criterios de legitimación de la excelencia académica. En los supuestos de concurrencia en el ámbito universitario, esta vía conduciría a utilizar con carácter general los tratamientos de Profesor/a Doctor/a Don/Doña, mientras que para el resto de situaciones, las más ordinarias y "endogámicas" en el buen sentido de la expresión, en las que las autoridades del Gobierno o de la Administración General del Estado no concurran en todo caso en el escenario académico, se trataría de mantener nuestros tratamientos habituales (Excmo. Sr. Rector Magfco/ Excmos. Sres Vicerrectores/ limo. Sr. Secretario General...). - A favor: No exige cambios normativos, se respeta el Código de Buen Gobierno en relación con los sujetos obligados por el mismo y se palia el desajuste en la práctica sin renunciar a nuestros usos protocolarios. - En contra: La esquizofrenia permanente en función del tipo de invitado para cada acto. III. Consideraciones finales. Y en cierta medida, recapitulando: 1. En definitiva, por las implicaciones que el Código puede tener para los profesionales del protocolo y de las relaciones institucionales en general, debe quedarnos claro que la supresión por el Código de buen Gobierno de los tratamientos existentes hasta ahora es de aplicación inmediata únicamente a los altos cargos de laAdministración General del Estado y no a las autoridades autonómicas y locales, así como tampoco a las autoridades académicas. 2. De todos los deberes que se desprenden de los principios éticos y de conducta que establece este Código, tan sólo nos afecta directamente el punto octavo de los Principios de Conducta, referido a la supresión de tratamientos para dichos sujetos. 3. Son variadas las posibles respuestas que podemos encontrar a la nueva situación creada, aunque mi opción particular se situaría preferentemente en la línea de la respuesta 3 como respuesta definitiva y en la 4 como respuesta provisional (¿?). 4. En todo caso, sería muy conveniente dotar de permanencia y de consenso (sobre todo desde las universidades) a la decisión acerca de los cambios ó no en este campo, ya que no resultaría razonable tener permanentemente abierta y en constantes transformaciones estas cuestiones que por su propia naturaleza y por seguridad jurídica exigen continuidad y acuerdo. |
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