Por el cual se adopta la tasa por uso de áreas de alta congestión en el Distrito Capital de Bogotá”






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Artículo 338º.- En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.


La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdo que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley.”

Así mismo, el artículo 313 del Constitución Política incluye dentro de las funciones del Concejo la determinación de la estructura de la administración municipal, en los siguientes términos:

Artículo 313.- Corresponde a los Concejos:

(…)

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

(…)”

Además para el caso específico de Bogotá, el artículo 322 de la Constitución Política de Colombia establece que el Distrito Capital tendrá un régimen especial y corresponderá a sus autoridades garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

En desarrollo de este mandato constitucional, se expidió el Decreto 1421 de 1993, en el cual se establecen las siguientes disposiciones, con en relación a las competencias de dichas autoridades distritales, frente al tema que nos ocupa:

ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

2. Adoptar el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. El plan de inversiones, que hace parte del Plan General de Desarrollo, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

4. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

5. Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano. (…)

8. Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.

9. Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características.

10. Dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas.

11. Revestir pro tempore al alcalde mayor de precisas facultades para el ejercicio de funciones que corresponden al Concejo. El alcalde le informará sobre el uso que haga de las facultades al término de su vencimiento. (…)

19. Dictar normas de tránsito y transporte.

20. Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.

21. Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente las de Carrera Administrativa. (…)

ARTÍCULO.- 13. Iniciativa. (…) Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2o., 3o., 4o., 5o., 8o., 9o., 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior. Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Alcalde.”

De conformidad con la normativa expuesta, el Concejo de Bogotá es competente para (i) el establecimiento de la Tasa por Uso de Áreas de Alta Congestión o de Alta Contaminación en el Distrito Capital, teniendo en cuenta que dicha tasa fue creada por el artículo 40 de la Ley 1450 de 2011; (ii) facultar al Alcalde Mayor para fijar la tarifa de la tasa, soportado en los respectivos estudios técnicos; (iii) incluir dentro de las funciones de la Secretaría Distrital de Movilidad la facultad para instrumentalizar el recaudo, que hará la Secretaría de Hacienda Distrital, de la Tasa por Uso de Áreas de Alta Congestión o de Alta Contaminación; a iniciativa del Alcalde Mayor.

    1. MOTIVACIÓN DEL ARTICULADO.

El articulado propuesto a debate y aprobación del Concejo Distrital está compuesto por doce artículos que buscan imponer y autorizar el cobro de la tasa por uso de áreas de alta congestión en la ciudad de Bogotá D.C. basados en las necesidades de la ciudad de buscar soluciones y alternativas a los problemas de movilidad y en la creación de mecanismos que promuevan el cambio de modo de transporte de los ciudadanos hacia el transporte público de pasajeros, consecuentemente desincentivando el uso del vehículo particular o de transporte individual.

El artículo 1 consistente en la adopción de la tasa por uso de áreas de alta congestión en el Distrito Capital, se fundamenta en la autorización legal contenida en el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011, que autoriza su imposición en Municipios de más de 300.000 habitantes. Adicionalmente, la adopción de la tasa por uso de áreas de alta congestión se fundamenta en los demás apartes de la presente exposición de motivos que demuestran que la imposición de una medida como esta puede constituirse en un mecanismo que ayude a mejorar la movilidad de la ciudad, entendida como una medida complementaria.

Mediante el artículo segundo, se describe el hecho generador del cobro de la tasa por uso de áreas de alta congestión, es decir la situación fáctica que genera la obligación en cabeza del sujeto pasivo de la tasa de pagarla. Consistentes con lo previsto en la Ley 1450 de 2011, el hecho generador del cobro es el uso de áreas de alta congestión. Ahora bien, al referirse a “dentro de y/o hacia y/o desde las Áreas” lo que se busca es la flexibilidad de poder cobrar bajo cualquiera esquema de Área, es decir, ya sea como un área –cobro dentro de- o como una pantalla o cordón –desde y/o hacia-. El uso de las expresiones “y/o” busca dejar abierta la opción de generar el cobro por una cualquiera de las opciones –desde, hacia, dentro- o una combinación de las opciones –cobrar tanto “dentro del Área” como a quienes ingresen (hacia) o salgan (desde) el Área referida. Es decir se pueden combinar esquemas de área y cordón en una misma estructura.

El artículo 3 establece en cabeza del gobierno distrital la competencia para definir las áreas en la ciudad de Bogotá Distrito Capital, así como los horarios y fecha de cobro de la tasa por uso de áreas de alta congestión. Lo anterior, en la medida en que la autoridad de tránsito de la ciudad es quien tiene el conocimiento, capacidad y medios para determinar estos factores de la tasa por uso de áreas de alta congestión.

Es importante señalar que, con base en las experiencias de otros países que han implementado la tasa por uso de áreas de alta congestión, es necesario que exista flexibilidad para la determinación, no sólo del área, sino de los horarios y fechas de cobro. Respecto del área de alta congestión, puede resultar, una vez estructurada e implementada la medida que convenga para su efectividad, modificarla en unos metros o incluso en varios kilómetros. Por otro lado, si la medida resulta efectiva, puede ser oportuno implementarla en otros sectores de la ciudad. En este orden de ideas, y considerando que la ciudad y su comportamiento son móviles y complejos de predecir, resulta conveniente que esta facultad quede en cabeza del gobierno distrital, con el fin de facilitar una respuesta más dinámica frente a las necesidades de la ciudad, siempre soportado en estudios técnicos.

La determinación de los horarios, también es un factor que requiere flexibilidad, puesto que se tendrá que establecer el horario con base en los comportamientos de los ciudadanos (sujetos pasivos de la tasa). Si, por ejemplo, se prevé que la medida es de 6:00 am a 8:00 pm, pero la congestión se intensifica en los horarios de no cobro, es necesario tener la flexibilidad de ampliar el horario para que la medida pueda ser efectiva. Por último, establecer fechas en las que se cobre o no se cobre la tasa, también puede ser discrecional. En efecto, en épocas del año en las que disminuya sustancialmente el tránsito de vehículos en la ciudad, podría suspenderse el cobro, como se hace con el pico y placa. Nuevamente, si se verifica la intensificación de la congestión la medida se podría volver a imponer.

Teniendo en cuenta que el Decreto 2883 ya establece criterios y estudios mínimos que deben hacerse para implementar la tasa, se hace referencia a tales estudios para que sean el sustento de las decisiones que inicialmente tome el gobierno distrital en relación con áreas, horarios y fechas de cobro, siendo necesaria la revisión y eventual modificación una vez implementada la tasa, basados en los comportamientos ciudadanos.

Con relación al artículo 4, de acuerdo con lo señalado en el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011 los sujetos pasivos de la tasa son los conductores y propietarios que usen el área de alta congestión. Se consideró conveniente precisar, consistentes con el objetivo de la medida de cambiar hacia el transporte público el comportamiento de los usuarios de vehículos particulares, que solamente serán sujetos de la tasa quienes conduzcan vehículos de tipo individual pudiendo optar por un mecanismo de transporte público no individual. Tal como se señaló en otros apartes de esta exposición de motivos, independientemente del uso autorizado del vehículo, generan congestión todos los vehículos por lo que resulta adecuado desincentivar el uso de tales vehículos. Ahora bien, es importante tener en cuenta que, a diferencia del pico y placa, esta no es una medida que limita o prohíbe la circulación, es una medida que desincentiva la circulación mediante el cobro de una tasa, por lo que los sujetos pasivos de la misma, podrán circular en el área que se determine siempre que paguen oportunamente la tasa.

En relación con el parágrafo, es importante prever tal solidaridad, en la medida en que existen situaciones donde el conductor del vehículo y el propietario del mismo no son la misma persona. Esto ocurre por ejemplo en los casos en los cuales los vehículos particulares son de propiedad de compañías de leasing, renting o compañías de alquiler de vehículos; o incluso en situaciones aún más sencillas como cuando alguien presta un vehículo. Si no se estableciera esta solidaridad, el cobro de la tasa revestiría una complejidad tal que podría incluso afectar su efectividad, ya que si los ciudadanos no perciben que el cobro se hace y a tiempo (o se impone la sanción correspondiente) no pagar se puede volver una constante, dejando por ende la medida sin piso alguno.

Respecto al artículo 5, dentro de los elementos fundamentales que se han identificado para que la medida funcione y sea exitosa es no sólo contar con los medios tecnológicos adecuados (los dispositivos a bordo) sino tener una base de datos con la información de los sujetos pasivos de la tasa que permita notificar el cobro y la eventual multa por no pago. El uso del dispositivo a bordo es el medio más confiable para detectar a los sujetos pasivos de la tasa cuando transitan dentro del Área, hacia el Área o desde el Área; así mismo, teniendo en cuenta que se busca unificar la tecnología a nivel nacional, se ha previsto el cumplimiento de los criterios del Decreto 2846 de 2013 del Ministerio de Transporte “por medio del cual se adoptan estándares de tecnología para sistemas de recaudo electrónico vehicular y se dictan otras disposiciones”, unidad tecnológica que además está fundamentada en el mandato contenido en el Decreto 2883 que prevé: “Artículo Segundo- CONDICIONES PARA LA DEFINICIÓN, IMPLEMENTACIÓN, MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN DE ÁREAS DE ALTA CONGESTIÓN, DE ALTA CONTAMINACIÓN, O DE INFRAESTRUCTURA CONSTRUIDA O MEJORADA PARA EVITAR CONGESTIÓN URBANA: La administración municipal o distrital que opte por definir, implementar o modificar la infraestructura o las áreas de las que trata el presente Decreto, garantizará que se cumplan los estándares y protocolos nacionales en caso de adoptar el sistema de identificación y recaudo electrónico vehicular que el Gobierno Nacional disponga.”

La creación de la base de datos para la implementación de la medida es también un elemento importante para su efectividad. En efecto, para poder cobrar la tasa y notificar las sanciones se requiere contar con la información de los propietarios y/o conductores de los vehículos. Utilizar bases de datos existentes como la del RUNTT, aunque es conveniente, no necesariamente identifica a los conductores con los propietarios de los vehículos, el ejemplo es el caso del leasing, en la base de datos del RUNTT aparece la compañía de leasing, pero lo ideal sería que el conductor del vehículo fuera quien pagara la tasa y por lo tanto quien se registre. Sin lugar a dudas bases de datos existentes ayudan a enviar las notificaciones (particularmente de los infractores) y dada la solidaridad prevista en el parágrafo del artículo 5 sería indiferente para la ciudad quién paga la tasa. A pesar de ello, se considera adecuado y conveniente que se genere la base el registro, permitiendo así que se facilite la operación de la imposición de la tasa.

Con relación al artículo 6, así como corresponde al Concejo adoptar la tasa, le corresponde definir las exenciones a la misma. Siguiendo los lineamientos previstos en el artículo quinto del Decreto 2883 de 2013 se proponen las exenciones identificando grupos homogéneos. La determinación de las exenciones tiene la misma base de los vehículos exentos del pago de peaje y se incluyen los vehículos de personas con discapacidad física.

Uno de los principios para determinar las exenciones está fundamentado en el hecho que, la medida no es una limitación al tránsito como el pico y placa motivo por el cual no son análogas las excepciones, otro principio fue establecer quiénes definitivamente no pueden cambiar de modo de transporte. Las excepciones deben ser muy reducidas si se busca que la medida sea efectiva.

La facultad reglamentaria que se confiere al Alcalde Mayor busca que éste pueda establecer mecanismos que permitan controlar que aquellos vehículos que dicen ser exentos realmente lo sean y no se utilice de manera indiscriminada la exención. Nuevamente, se reitera, entre menos exenciones haya, más efectiva es la medida.

En el artículo 7 se establecen los lineamientos para la implementación de la tasa. Teniendo en cuenta las diferentes facultades y funciones señaladas por el Concejo Distrital a los diferentes entes de la administración central, se precisa que la Secretaría Distrital de Hacienda será la entidad encargada de recaudar la tasa por uso de áreas de alta congestión y a su vez, la Secretaría Distrital de Movilidad tendrá como responsabilidad implementar el procedimiento para monitorear el ingreso, egreso y circulación dentro de las áreas de alta congestión, teniendo en cuenta su competencia en asuntos de tránsito y transporte y siendo ésta una medida claramente relacionada con tales elementos.

Ahora bien, también es claro que la Secretaría Distrital de Movilidad requerirá del apoyo de terceros para la implementación de la tasa, por lo que además se precisan las facultades para tercerizar la implementación de la medida. Así mismo, se incluye la posibilidad de usar infraestructura existente de propiedad de otras entidades de la administración, tales como postes, líneas de fibra óptica, bases de datos, entre otros, que siempre que cumplan con las necesidades y especificaciones tecnológicas requeridas para la implementación, puedan ser utilizadas en vez de duplicar la infraestructura.

Respecto del artículo 8 se considera necesario contar con una base de datos que permita identificar y monitorear a los sujetos pasivos de la tasa, facilitar el recaudo y realizar planeación de transporte en la ciudad.

En referencia al artículo 9, la posibilidad de permitirle al Alcalde Mayor la fijación de la tarifa se fundamenta en el artículo 338 de la Constitución Política que señala en su aparte pertinente: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasa y contribuciones que cobren a los contribuyentes, (…)”. Para su fijación, se debe permitir la flexibilidad en la determinación de la misma, en la medida en que (i) solamente de los estudios que se hagan se podrá sustentar el valor de la misma. Al respecto el artículo cuarto del Decreto 2883 de 2013 señala los siguientes criterios: “; (ii) una vez implementada la medida, puede usarse la variación de la tarifa como un medio para consolidar la efectividad de la medida (en Londres por ejemplo la tarifa empezó en £5 y actualmente se cobran £10); y (iii) es posible que en un mismo día se puedan cobrar tarifas diferenciales según la hora, por ejemplo, o según el sentido del viaje (podría ser más costoso salir del Área que entrar por ejemplo). De igual forma se incluyen tres criterios adicionales:

-Que la tarifa genere cambios de comportamiento en los usuarios, que favorezca el uso del transporte público y los modos no motorizados. Con el fin de desestimular el uso excesivo del vehículo particular, se debe fijar una tarifa lo suficientemente disuasoria, para internalizar los costos relacionados con la congestión generados por los vehículos privados, y lograr un uso óptimo a la infraestructura vial existente.

- Que la implementación de la tarifa considere flexibilidad en su aplicación para  minimizar impactos sobre la equidad en el uso del sistema de transporte de la ciudad, de tal manera que ciertos grupos poblacionales, con características de vulnerabilidad o conveniencia para la ciudad, puedan tener un tratamiento flexible.

-Análisis del impacto fiscal de la tasa. Se debe contar con este análisis para medir el costo operativo de la tasa.

En el artículo 10 se aclara la sanción aplicable a los usuarios. Teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica de la tasa por uso de áreas de alta congestión es la misma que la de los peajes, es decir una tasa de uso que consiste en la contraprestación exigida por el Estado por la prestación de un servicio o el desarrollo de una actividad inherente al Estado que se encuentra asociada directamente con el contribuyente. En palabras del doctor Mauricio Plazas: “[Es una] Prestación tributaria establecida por la Ley o con fundamento en la Ley, a favor del Estado como titular directo o indirecto, originada por una actividad de interés público o colectivo directamente relacionada con el contribuyente, o por la utilización de un bien de dominio público, que no obstante ser indispensable para él, tiene lugar en virtud de su solicitud, y cuya cuantía tiene como criterio de referencia el costo de la actividad o de la disponibilidad del bien de que se trate”3

De igual forma la Corte Constitucional, en la Sentencia C-508 de 2006, cita la T-058 de 1999, donde se define peaje, como “la tasa o retribución que el usuario de una vía pública paga por su utilización (…)”

Por esta razón, dada la identidad jurídica existente entre una y otra figura, la sanción por no pagar la tasa del uso de áreas de alta congestión, puede ser la misma prevista por el no pago del peaje (otra tasa con propósito similar, en cuanto a la finalidad de su recaudo).

El texto contenido en el parágrafo es una herramienta importante para que la medida pueda ser implementada adecuadamente. Si el incumplimiento de la medida no puede ser sancionado adecuadamente la efectividad de la misma se ve comprometida en la medida en que los sujetos pasivos podrán dejar de pagar la tasa sin que haya una real sanción, siendo éste un riesgo que no se quisiera correr. Ahora bien, la creación del Registro de Responsables de la Tasa por Congestión permite mitigar el riesgo señalado, siempre que el infractor se haya registrado, pero para poder notificar a un infractor no registrado, será necesario que la Secretaría de Movilidad cuente con todas las herramientas disponibles tanto a nivel distrital como nacional o incluso privado, que le permitan notificar al infractor.

Con relación al artículo 11 sobre la destinación del recaudo de la tasa, ésta se encuentra establecida tanto en la Ley 1450 de 2011 como en el Decreto 2883 de 2013. Por lo tanto, la propuesta y sugerencia es atenerse al lenguaje previsto en tales normas.

Ley 1450 de 2011:

ARTÍCULO 90°. RECURSOS LOCALES PARA PROYECTOS Y PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DE TRANSPORTE. (…).

Los recursos obtenidos por concepto de las tasas adoptadas por las mencionadas entidades territoriales, se destinarán a financiar proyectos y programas de infraestructura vial, transporte público y programas de mitigación de contaminación ambiental vehicular. (…)”

Decreto 2883:

ARTICULO SÉPTIMO. RECURSOS: Los recursos obtenidos por concepto de las tasas por uso adoptadas por los Municipios o Distritos, se destinarán a financiar proyectos y programas de infraestructura y operación dedicada al transporte público y al mejoramiento de las condiciones de operación de los modos de transporte no motorizado, y a programas de mitigación de contaminación ambiental vehicular, con el fin de asegurar la disminución de las condiciones que las generan.”

  1. IMPACTO FISCAL

Dada la especialidad de la tecnología requerida para un sistema de Cobros por Congestión a adoptarse en Bogotá, se propone adelantar la implantación del sistema mediante la vinculación de un tercero experto en integración de tecnología (Público o privado) que tenga a su cargo i) el diseño detallado ii) el suministro iii) instalación y pruebas iv) puesta en marcha y v) operación de la plataforma tecnológica requerida para la implementación y operación del Sistema de Cargos por Congestión.

La inversión en la plataforma tecnológica, campaña de educación y demás requerimientos para la puesta en marcha estará a cargo del contratista quien será remunerado en función del servicio prestado y el cumplimiento de niveles de servicio. De acuerdo con los análisis realizados para las zonas que han sido consideradas como opciones y la alternativa que se ha estudiado en mayor profundidad, el fondeo de estos pagos se puede efectuar con  el recaudo esperado del cobro por congestión, toda vez que la implementación y puesta en funcionamiento de dichas tasas deberán mantener el principio de autosostenibilidad,  de tal manera que  tanto el ingreso, como el gasto sean incorporados al presupuesto distrital, sin que se genere un impacto adicional en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En este sentido, cualquier costo que no esté cubierto con los pagos de los sujetos pasivos por concepto de la tasa por uso de áreas de alta cogestión serán financiadas con cargo al presupuesto asignado al Sector de Movilidad.

  1. RECOMENDACIÓN DE SUSCRIPCIÓN.

De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto y los estudios adelantados por la Secretaría Distrital de Movilidad, se recomienda la suscripción del presente proyecto de acuerdo, dada la conveniencia del establecimiento de la tasa de uso para la adecuada movilidad de la ciudad y el cumplimiento de los objetivos trazados en el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011 y en el Decreto Nacional 2883 de 2013.

GLORIA INÉS BOHÓRQUEZ TORRES ADRIANA RUTH IZA CERTUCHE

Directora de Asuntos Legales Directora de Estudios Sectoriales
RAFAEL E. RODRÍGUEZ Z. MARIA CONSTANZA GARCÍA A.

Secretario Distrital de Movilidad Subsecretaria de Política Sectorial

RAFAEL PARDO RUEDA

ALCALDE MAYOR (E)


1 American Census Bureau (2009) Commuting in the USA 2009.

[1] El límite está delimitado por una franja continua que involucra cinco vías principales: La Transversal 3B Este, la Avenida Primero de Mayo, La Avenida Caracas, la Avenida Villavicencio y la Autopista Sur

2 El SITP abarca la integración del transporte colectivo y masivo actual (y futuro), las instituciones o entidades creadas para la planeación, la organización, el control del tráfico y el transporte público, así como la infraestructura requerida para la accesibilidad, circulación y el recaudo, control e información y servicio al usuario del sistema.

3 Plazas, Mauricio. Op. Cit. Pág. 187.

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