Presentación, resumen y palabras o argumentos “clave”






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POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ

Raúl Lizárraga Bobbio1

Presentación, resumen y palabras o argumentos “clave”

Este trabajo pretende contribuir al debate sobre la pobreza y exclusión social en el Perú.

Con ese fin, establece primeramente la diferencia entre crecimiento económico y desarrollo humano sostenible, para explicar el origen y las implicancias de ambos enfoques, que involucran especialmente a las entidades gubernamentales responsables de fijar las políticas públicas sobre la pobreza y la exclusión social.

En segundo lugar, presenta los indicadores2 usuales para estimar la pobreza y la exclusión social; considerando los alcances que tienen cuando se refieren al promedio nacional y los que deben manejarse al nivel sub nacional; en un país que tiene como una de sus mayores características la diversidad en sus plataformas productivas, disponibilidad de recursos, topografía y patrones culturales.

En tercer término, postula algunas sugerencias básicas para superar ambos problemas cuya raíz responde a los modelos económico y de Estado vigentes. Al final del texto se presenta una matriz que sintetiza la comprensión lógica de la propuesta, teniendo en cuenta las perspectivas de un conjunto de Proyectos o Programas de “Inversión Social”, que están en curso.

Los análisis y las propuestas pudieran ser útiles para intercambiar experiencias concretas de enfoques e instrumentos de medición con otros países iberoamericanos, en un escenario mundial cada vez más globalizado.

Las palabras o argumento “clave” contenidos en el documento son: a) pobreza y exclusión social como obstáculos para lograr metas propias del desarrollo humano; b) impactos o incidencias de la pobreza y las desigualdades inter territoriales sobre la gobernabilidad; c) estrategias y proyectos dirigidos a combatir la pobreza, particularmente en los espacios rurales; d) Índices de Desarrollo Humano para estimar los grados de bienestar de los pueblos (o su opuesto: grados de desesperanzas y carencias).

Introduccion, summary and very important words or arguments

This work pretends to contribute to debate around the poverty and social exclusion in Perú.

With that purpose, draw firstly the difference between economic growth and human sustainable development, to explicate the origin and the implications of both approaches that involved specially governmental institutions in charge to set the public policies about poverty and social exclusion.

On second term, presents the usual facts to estimate the poverty and the social exclusion in consideration of the benefits that have, when refers to the national average and those which we have to manage to the sub national level; in a country which has as biggest diversity in its productive bases, availability of resources, topography and cultural elements.

On third term, postulate some basic suggestions to overcome both problems whose root is the actual economic and political systems. At the end of this writing we present a matrix which summarizes the logical understanding of the proposal considering the perspectives of a group of projects or programs of social inversion that are being worked.

The analysis and the proposals could be useful to exchange specific experiences of approaches and instruments of measure with other latinamerican countries in a world scenery which is each time more globalized.

The key words or arguments in this paper are: a) poverty and social exclusion as obstacles to get own goals of human development; b) impacts or incidences of poverty and the inter territorials inequalities about the governance c) strategies and projects aimed to reduce the poverty specially in the rural areas; d) indicators of human development to estimate the levels of welfare of population (or its opposite: levels of despairs and gaps).

Crecimiento económico, Desarrollo Humano y pobreza

Es cada vez más obvio que el mero crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) no equivale al Desarrollo Humano (DH). En efecto, el enfoque del DH incluye la mejora de la producción; pero envuelve también logros relacionados con la equidad social y territorial en el reparto de la riqueza, el goce de los derechos fundamentales, el fortalecimiento de la democracia real, el respeto al patrimonio cultural de las diferentes grupos etnolingüísticos existentes, la protección del ambiente y el uso racional de los recursos naturales, la extirpación de la pobreza recurrente y la posibilidad de obtener un empleo decente. La apuesta por el DH implica colocar a la persona como el centro de las políticas públicas y de las iniciativas privadas orientadas a maximizar su bienestar, en el entorno familiar, comunal y nacional donde se desenvuelve.

Los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) propiciados por las Naciones Unidas en el 2000 han comprometido las políticas públicas de varios gobiernos; entre ellos el del Perú. De los ocho ODM postulados, el más preeminente plantea erradicar la pobreza extrema y el hambre3. Esta postura refleja una cuestión vital: la “pobreza” no es una situación irreversible para un segmento de la población; sino que existen condiciones anómalas propias del sistema, que la “pone en situación de pobreza”. Consecuentemente, es posible asumir enfoques, estrategias y proyectos de impacto capaces de generar impulsos económicos, institucionales y sociales para sacarlos de esa inaceptable situación.

En el gráfico que aparece al final de este escrito, se esquematiza la estructura lógica para el tratamiento de la pobreza y la exclusión social.

La dinámica sociocultural, el desarrollo y la pobreza estructural

Los crecientes cambios económicos, políticos, sociales y culturales, derivados de fenómenos tanto internos (desarticulación funcional del aparato Estatal, concentración grupal y territorial del poder) como externos (tecnología de la información, falencias financieras mundializadas); alteran recurrentemente el desempeño de los diferentes actores individuales e institucionales del país en términos de sus opciones de desarrollo. En ambos casos, las reacciones suelen ser tardías e inapropiadas por la falta de mecanismos de prevención y planeamiento o por la equívoca confianza en el utópico libre mercado para solucionar cualquier desarreglo o desviación entre la oferta y la demanda agregadas o de algún sector productivo en particular.

Uno de los escenarios concretos donde estas falencias son más patentes radica en el tratamiento predominante de la pobreza estructural por parte del Gobierno Nacional pero también de algunos Gobiernos Regionales/Departamentales4 y Municipales mediante una amplia gama de programas sociales que finalmente resultan ser adictivos, generan impactos marginales desde el punto de vista del Desarrollo que reclama la gente, son duplicativos o inconexos entre sí, tienen un tinte compulsivo y/o se convierten en modalidades propagandísticas para mantener artificiosamente filiaciones políticas antes y después de las gestas electorales.

La cuestión es grave porque bajo tal esquema crece el desencuentro entre una realidad saturada de injusticias y las esperanzas acumuladas de un “bienestar” para las mayorías. Mientras se persista en una plataforma económica primario–exportadora y poco competitiva, de un lado, y en un Estado caótico, centralista, inorgánico, pasivo en el impulso a la producción y “ausente” en la mayor parte del territorio, especialmente en los espacios rural-campesinos empobrecidos, de otro lado, la gobernabilidad se estrecha y el Desarrollo Humano se aleja. La combinación más perversa ocurre cuando se juntan graves signos de pobreza en pociones importantes de la población, con fuertes desigualdades inter grupales e inter territoriales.

En efecto, cuando muy pocos concentran una alta proporción de la riqueza, en desmedro del resto, conduce, más tarde o más temprano, a bloquear el Desarrollo Humano y a aumentar los desencuentros sociales que debilitan la gobernabilidad.

Los procesos migratorios rural-urbanos constituyen un efecto de este desencuentro vital; provocando varias secuelas negativas entre las cuales pueden destacarse las siguientes:

  1. urbanización irracional en los centros costeros o capitales Departamentales dominantes, donde existen cuadros de miseria en algunos de sus ámbitos “periféricos”5,



  1. pérdida de nuestra seguridad y soberanía alimentaria6 provocada por la reducción recurrente de productos derivados del campo,



  1. indeseable organización económica territorial que desaprovecha el potencial de nuestros recursos humanos, naturales7, infraestructurales e institucionales, para establecer cadenas de valor competitivas.

El Reto de Medir la Pobreza.

En principio, la pobreza puede definirse como una situación compleja caracterizada por múltiples carencias de bienes, servicios, oportunidades y esperanzas. Por lo tanto, no es fácil establecer cuando y porqué una persona, familia o comunidad es pobre, lo cual provoca algunos conflictos en el diseño y ejecución de Programas” y/o Proyectos” dirigidos a revertir la miseria, mediante subsidios directos o indirectos. Este argumento tiene un mayor significado cuando se pretende lograr situaciones generalizadas de “bienestar”; que es una categoría donde intervienen aspectos socioculturales y “estados de ánimo” sobre los cuales, establecer Índices, Indicadores o Valores resulta riesgoso aún para los estadísticos e investigadores relacionados con este tema.

Así, una persona calificada como “pobre” según la data oficial, podría percibir que no lo es tanto, porque considera que los factores físicos (ambiente natural, topografía), culturales (identidad con sus patrones ancestrales) y anímicos (auto percepción de su espiritualidad) que rodean su vida, le otorga un cierto “bienestar”. De otra parte, la cuestión se hace aún más perversa si esa persona admite que su “situación de pobreza” es irreductible y “aceptable”; lo cual configura una barrera para avanzar hacia procesos de Desarrollo Humano.

Por lo tanto, la definición numérica, ordinal o cardinal, de la pobreza y el bienestar, tal como se construye en determinados círculos académicos y entidades oficiales, así como en algunos Organismos Internacionales, debe ser comprendida solo como una aproximación referencial que ayuda a formular planes, políticas, programas y proyectos en términos sectoriales, grupales o territoriales.

Asociado al análisis anterior, aparece la dificultad tanto técnica como política y presupuestal, de evaluar sistemáticamente los resultados de los programas o proyectos anti pobreza, que tienen una funesta tradición de no considerar a los verdaderos beneficiarios o de estar “penetrados” por familias o personas que estando en la lista de los “beneficiarios” debieran retirarse (o ser retirados) porque sus condiciones de vida mejoraron ostensiblemente, al menos para saltar la valla de la “pobreza extrema”8. Esta debiera ser una estrategia clave del Ministerio del Desarrollo y la Inclusión Social (MIDIS) mediante parámetros generales y de los Gobiernos Municipales con mayor razón dado que conocen más de cerca los perfiles socioeconómicos de sus colectividades.

Quienes salen y quienes se quedan en la pobreza

Otro factor importante en este debate es la dificultad para definir cuando una persona deja de ser “pobre” para el resto de su vida, en razón de sus propios esfuerzos o porque el “Proyecto Social” que los acunó la ha sacado de esa posición. En nuestro contexto económico y social sin embargo, esta situación puede revertirse rápidamente y recolocarla en su punto inicial (“pobre”) porque perseveran acechanzas involutivas, propias del modelo económico que le impidió mantenerse “fuera de la pobreza”, dado que no obtuvieron un empleo apropiado o porque los beneficios (servicios, dinero, capacitación) que el “Proyecto Social” les otorgaba han sido insuficientes o se esfumaron.

Este riesgo se acentúa cuando las personas “Pobres” o “Pobres Extremos” están muy cerca de la línea que los separa respectivamente de los “No Pobres” y de los “Pobres”. O también, al revés, cuando los “No Pobres” están muy cercanos a línea a parir de la cual se incluyen a los “Pobres”. Por lo mismo, es preciso mantener un sistema de monitoreo permanente para definir ese tipo de escenarios volátiles.

¿De qué Proyectos Sociales Estamos hablando?

Especialmente en el ámbito rural existen varios “Proyectos o Programas Sociales” amparados en el enfoque “antipobreza”, que se están conduciendo por los Ministerios de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) y de Agricultura (MINAG). Entre ellos pueden mencionarse, resumidamente, a:

  1. Los Créditos promocionales del Agrobanco, de la Caja de Ahorro y Crédito Rural y de algunas Cajas de Crédito Municipales, con tasas preferenciales, destinados preferentemente a los pequeños y medianos agricultores. El Agrobanco, sin embargo, exige una serie de requisitos para otorgar préstamos a los campesinos pequeños o medianos; lo cual no les permite, en muchos casos, acceder a esta fuente para financiar sus cosechas o crianzas. En el entorno del Agrobanco, está la Ley No. 29264 por la cual se establece el “Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA)”, que está atravesando por varios problemas de gestión y financiamiento.



  1. El Proyecto “Qali Warma” (“Niño Vigoroso” en español) reemplaza al Programa de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Tiene la misión de combatir la desnutrición Infantil en las localidades más pobres, particularmente de la sierra. Está en su fase inicial de prueba a mayo del 2013, pretendiendo cubrir en los próximos años alrededor de 8 millones de niños en todo el país. El Proyecto abarca desde la ubicación de los productores hasta la entrega de los alimentos (desayunos y eventualmente almuerzos, en concordancia con las costumbres dietéticas de la “población objetivo”) en los colegios del Estado. El Programa se conduce por el MIDIS, pero en su operatividad actúan los padres de familia, las Unidades de Gestión Educativa Locales (UGEL) y los Gobiernos Municipales. Es un programa que requiere de una gerencia funcional descentralizada muy eficiente, cosa que ha sido difícil de obtener al menos hasta ahora.



  1. El Programa “Mi Riego” fue creado en noviembre del 2012, con un presupuesto original para el 2013 de 1,000 millones de soles. Persigue la construcción de infraestructuras de riego (pozas de retención de aguas, canales, sistemas de riego por aspersión) en zonas ubicadas a partir de los de 1,500 metros sobre el nivel del mar9. Una restricción sustantiva del Programa radica en que se dirige a áreas de al menos 500 hectáreas; lo cual deja fuera de juego a pequeños campesinos empobrecidos que en promedio disponen de parcelas de menos de 2 – 3 hectáreas10.

El MINAG ha anunciado la ejecución de los primeros 7 proyectos en 6 Departamentos (Ancash, Ayacucho, Amazonas, La Libertad, Cajamarca y Cusco) durante el 2013, por un valor de 60 millones de soles (apenas el 6% del total de este año). Es sin embargo poco entendible que en la lista no figuren precisamente ni Apurímac ni Huancavelica que están entre los más pobres del país. Otra restricción del Programa reside en que la aprobación de cada proyecto debe satisfacer las exigencias analíticas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que maneja el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), las cuales son difíciles de cumplir por los pequeños y medianos campesinos empobrecidos.

  1. Las disposiciones reglamentarias para Promover el Desarrollo Productivo en Zonas Alto andinas, basadas en la Ley No. 29482, tienen como objetivos básicos incentivar, tributariamente (exoneraciones) a los agricultores individuales o asociados a cooperativas, empresas u otras modalidades de gestión que ya vienen funcionando, cuando se localicen arriba de los 2,500 metros sobre el nivel del mar. La Ley dispone, de otro lado, que a partir del 2010, las nuevas empresas localizadas sobre los 3,200 metros sobre el nivel del mar y que se dediquen a la piscicultura, la artesanía, la agroindustria, la ganadería de camélidos sudamericanos, plantaciones forestales, y la textilería tendrían beneficios adicionales.



  1. El programa “Buena Siembra” propiciado por el MINAG espera beneficiar a más de 30,000 familias campesinas ubicadas en la sierra, mediante la entrega de vales para la compra expresa de fertilizantes y otros insumos requeridos para sus cultivos y/o crianzas. Dispone inicialmente de 19 millones de nuevos soles que serían ampliados en el 2014 (35 millones de nuevos soles) y en el 2015 (50 millones de nuevos soles).



  1. El “Programa Pensión 65” que está dirigido a entregar a las personas en pobreza extrema con 65 años a más una subvención mensual de 150 soles. Las condiciones para ser incluidos en el Programa son a) probar su pobreza extrema ante su Comunidad o Autoridad Municipal, b) no tener ningún otro beneficio social, c) que esté básicamente desamparado familiarmente, y d) que disponga de su Documento Nacional de Identidad. El Programa, cuyos diseños originales a inicios del 2011 tenían una mayor cobertura en términos de personas de la tercera edad desvalidas en general y no solo para quienes tenían la condición de pobres “extremos”, es regularmente evaluado por el MIDIS con el soporte de líderes Comunales, autoridades Municipales y consultorías específicas, para perfeccionar su validez y funcionalidad.



  1. La “Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza” tiene un diseño operativo multi institucional. Ofrece, bajo diversas modalidades y alcances según los territorios donde actúa, soportes técnicos a los Gobiernos Municipales fundamentalmente con escasos recursos técnicos, en la confección de sus Presupuestos Participativos y Planes de Desarrollo Concertados. Sin embargo, esta entidad duplica y a veces sustituye las facultades o mandatos de las Municipalidades, lo cual daña la institucionalidad de esta instancia de gobierno; no obstante que en sus Consejos Directivos interviene la Alcaldía.
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