Resumen: Las políticas públicas, han representado en el campo de las Ciencias Políticas, una de las cuestiones más interesantes en cuanto a la vertebración necesaria entre teoría y praxis, en un contexto de la interpelación ideológica contemporánea que fluctúa pendularmente entre dos polos antagónic






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títuloResumen: Las políticas públicas, han representado en el campo de las Ciencias Políticas, una de las cuestiones más interesantes en cuanto a la vertebración necesaria entre teoría y praxis, en un contexto de la interpelación ideológica contemporánea que fluctúa pendularmente entre dos polos antagónic
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fecha de publicación31.08.2015
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Políticas Públicas, rol del Estado y Políticas de Estado
Jorge Horacio Fraga Errecart

jfraga@alum.american.edu
Marcelo Fabián Sosa

marcelo-sosa68@hotmail.com
Roberto Oscar González

ozkar012003@yahoo.com.ar
Resumen:
Las políticas públicas, han representado en el campo de las Ciencias Políticas, una de las cuestiones más interesantes en cuanto a la vertebración necesaria entre teoría y praxis, en un contexto de la interpelación ideológica contemporánea que fluctúa pendularmente entre dos polos antagónicos; el neoliberalismo y el neopopulismo.

El campo continente de esta vertebración y debate teórico, es el Estado del siglo XXI; y el territorio de la praxis, son las sociedades contemporáneas, que en el caso de las de la periferia, arrastran una clara memoria de lo que fue una experiencia de bienestar garantizado por el Estado Nacional de posguerra, puesta en crisis a partir de la década del 70 del siglo XX.

Una pretendida modernización con eje en el mercado precipita un encadenamiento de crisis y termina configurando un sistema de concentración decisional en pocas manos corporativas y una exclusión social de las mayorías, constantemente interpeladas por el dispendio del gasto del estatal.

Con sus propias características, este diseño, parece estar replicándose en un centro azotado por un estado de crisis inducida por el sistema financiero y la falta de liderazgo político autónomo.

Claramente el sujeto de derechos del Estado de Bienestar contenido en un espacio nacional, ha devenido en un sujeto con acceso y/o exclusión al consumo de un pretendido espacio global, regulado por un Estado Gendarme, puesto en crisis una y otra vez por las tensiones entre la apropiación y distribución de los recursos y riquezas de un mundo que se torna finito.

¿Qué entendemos por políticas públicas? El tratamiento académico de la cuestión.
Las Políticas Públicas son un instrumento de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar desde el Estado, en forma sistemática y coherente, ciertos objetivos de interés para el bienestar de toda la sociedad civil [Podestá:2000].

En un Estado de Derecho, las políticas públicas deberían ser traducidas en leyes y acciones sobre una determinada materia (educación, desarrollo social, salud, seguridad pública, infraestructura, comunicaciones, energía, agricultura, etc.) cuyo fin sería el de compatibilizar los intereses colectivos con el interés individual y el interés dirigencial. Esto, sin perder de vista que la razón sustantiva es alcanzar un eventual “bien común”, expresado en la decisión de un modelo, donde necesariamente habrá quién gane y quién pierda; dado un esquema de administración de recursos escasos para la plena satisfacción de las necesidades sociales y económicas de la población, como también; de las urgencias políticas, del cambio cultural permanente, de la revalorización de la información y del manejo de símbolos y significados involucrados en la acción pública1.

En este contexto, aparecerán como parte destacada de la implementación de las Políticas Públicas, los conceptos de “Servicios Públicos” y los de “Desarrollo Económico, Social y Humano”.
Todos los pensadores sociales coinciden, con distintos matices, sobre la conflictividad subyacente en las relaciones humanas; sólo suelen polemizar sobre el lugar en que se entiende se produce el suceso conflictivo de mayores consecuencias y de mayor peso dentro de la sociedad [Roig:2010].

Hegel entendía que esa conflictividad se daba en el nivel de los Estados entre sí y justificaba desde este punto de vista los Herrenvölker (pueblos amos), a los que el “Espíritu Universal” había llevado a su máximo reencuentro consigo mismo y que debían imponer mediante la fuerza su “civilización” a los otros.

De este pensamiento son tributarios Kohiève y Fukuyama que relataron un “fin de la historia” en base a la idea de un triunfador (Napoleón y los EEUU según uno y otro) que genera una paz duradera y un ideal común de una humanidad que en base a un liderazgo fuerte olvida sus conflictos.

Karl Marx, en su crítica a la sociedad capitalista, ubicó el nivel de la conflictividad primaria entre las clases sociales resultantes de la Revolución Industrial y consideró al Estado como la superestructura jurídico-política generada por la clase social dominante que identificaba como la “gran burguesía”.

Entre los liberales más destacados a los que les preocupa la cuestión, Herbert Spencer ubica la conflictividad en el nivel de los individuos entre sí, supuesto que hace surgir la formulación del “liberalismo individualista”, que tanto tiene que ver con la competencia y el concepto de libre competencia, que toma del darwinismo, la posición filosófica sobre la idea de la supervivencia del más fuerte2 y de que cada uno desempeñará en la sociedad el papel que desee, siempre que ponga el suficiente esfuerzo y determinación para destacarse de los demás.
La implementación de políticas públicas ha sido tradicionalmente considerada como la esfera propia de la actividad de la administración pública encarnada en el Poder Ejecutivo, desde una concepción que puede remontarse hasta la clásica división tripartita de poderes que Montesquieu3 elevara a una suerte de paradigma institucional del gobierno democrático [Oszlak:1981].

Un siglo más tarde, Frank Goodnow, con su enfoque del derecho público4 y Thomas Woodrow Wilson, al definir la administración en función de sus fines5, propusieron la dicotomía entre “política y administración”, que introduciría en la ciencia política, un estilo pragmático de ruptura con la tradición racionalista rechazando la separación de los poderes, a partir de la experiencia concreta de la actividad de los estados, en un contexto donde el modelo norteamericano de “administración” emergía como nuevo poder hegemónico.

La administración pública para esta visión, debía quedar fuera del dominio propio de la política, aunque esta última debía fijar las tareas que la primera llevaría adelante, en un contexto de desafíos introducidos por la constante innovación tecnológica, que hacen aparecer como necesaria una “administración científica” para superar las ineficiencias gubernamentales6 propias de los intereses de las correlaciones de fuerza.

Acompañaba a este tipo de enfoque, un sentido de laissez faire7 que llevaba a la idea de una completa libertad en la economía: libre mercado, libre manufactura, bajos o nulos impuestos, libre mercado laboral, y una mínima intervención del gobierno, como la respuesta más indicada a una sociedad capitalista moderna.

La crisis de los años 29 y 30, comenzará a desacreditar esta concepción, perfilando una salida basada en una creciente intervención estatal, una expansión de la burocracia en la administración pública y una imbricación más compleja entre los negocios privados y el sector público, bajo claras directivas políticas, que intentarán subordinar y disciplinar con dispar éxito, cualquier intento de manejo “tecnocrático” de lo público.

En esta nueva realidad los procesos y determinantes que explican la adopción de políticas públicas, sus impactos y repercusiones en la sociedad, serán sistematizados por diversos autores recurriendo a criterios como: la asignación de recursos (distributivos, redistributivos, etc.); estructuras (segmentadas, homogéneas, fragmentadas, focalizadas, etc.) e impacto (frecuencia, severidad, etc.); que darán lugar a “tipologías de políticas públicas”, descripciones de “ciclos o etapas”, conceptualizaciones de “obstáculos y brechas en la implementación” y otras posibilidades de ejercicios analíticos.
Es el comienzo del auge de la teoría funcionalista que nace como reacción al evolucionismo y al particularismo histórico que habían primado hasta entonces, sobre todo en el modelo norteamericano que ya se autodefinía bajo el signo del “destino manifiesto” para ocupar el lugar de gran potencia.

El funcionalismo parte del hecho de que la cultura es una totalidad orgánica en las que sus diversos elementos son inseparables y se hayan interconectados de manera holística, teniendo cada uno de ellos una función específica en el conjunto.

La religión, la economía, la producción, los rituales, etc. forman un todo interconectado, que deja muy claro como sustrato la idea del manejo de poder y su concentración como forma de dominación social para el correcto manejo del conjunto, que tomará posteriormente como eje central de análisis el Estructuralismo.

Sus pioneros fueron Bronislaw Malinowski y Alfred Reginald Radcliffe-Brown8. El nombre de la corriente se toma del hecho que para el etnógrafo Bronislaw Malinowski (seguidor de las teorías sociológicas del francés Emilie Durkheim), las culturas se presentan todas como “integradas, funcionales y coherentes”, por lo tanto cada elemento aislado de las misma sólo puede analizarse considerando a los demás. Estudia, por ende, la cultura y demás hechos sociales, en función de cómo se organizan para satisfacer las necesidades de un grupo humano.

La escuela funcionalista, que hace surgir las Ciencias de la Comunicación a partir de emanciparlas de la sociología, propone una serie de teorías concretas con continuidad, basadas en distintas disciplinas: la “teoría hipodérmica”, la “teoría de los efectos limitados”, la “teoría matemática de la comunicación” y otros enfoques más particulares9 que dan un sentido de aplicación práctica a todo el instrumental analítico.

Son esquemas de acción cuyo objetivo es construir un proyecto integrador que aporte conocimientos sobre cómo funciona y cómo debería funcionar “lo social”.

Bajo esta mirada, las instituciones sociales serían medios colectivamente desarrollados para la satisfacción de necesidades biológicas y culturales; definiéndolos por tanto, en base al cumplimiento de una función social, y no —como se hacía generalmente— por las circunstancias históricas de su desarrollo, de allí que las políticas públicas necesariamente deberían ser orientadas a fines concretos y socialmente valorados.

Sin embargo la valoración de la dirección de las políticas públicas en los hechos, comenzará desde aquí a ser un ámbito cada vez menos social y democrático, quedando en manos de universidades norteamericanas y de los llamados “tanques de pensamiento”, que tomarán en sus manos la decisión de los fines en base al interés de quienes viven de los contratos del Estado o bien del capital concentrado.
En el funcionalismo norteamericano, basado sobre todo en la obra de Talcott Parsons, se pone un énfasis particular en el mantenimiento de la estabilidad social.

En el contexto estadounidense ayudó a pensar unos EE.UU. como una nación que todavía estaba construyéndose a partir de inmigrantes de distintas procedencias y que, por tanto, necesitaba la integración política que permitiera galvanizar la idea del predominio de esta nación como potencia dominante, manejada por los distintos complejos económicos que la orientan y que impregnarán con su impronta al mundo occidental.
Las formas características de los pensamientos económicos de posguerra, siempre en tensión latente con lo político, hacían primar el concepto de “acumulación de capital” desde formulaciones como las de Nurkse10, Lewis11 y Baran12, que junto a otra pléyade de autores, en una perfecta armonía literaria destacaban el “óptimo de acumulación” como objetivo teleológico de las políticas públicas.
Las “trayectorias de crecimiento óptimo” implicaban a menudo limitar los niveles de bienestar a corto plazo para obtener mayores beneficios en el futuro. Sin embargo, ciertas variantes de este enfoque equiparaban la noción de acumulación de capital con las de formación de capital físico, obviando la importancia del aliento de la productividad de los habitantes (en base a la inversión en formación profesional, educación, movilidad social, etcétera).
Cuando partimos de un modelo que predica la división de la producción nacional en “consumo” e “inversión”, y de acuerdo con esta formulación, al bienestar se lo define en base a la capacidad de consumo; mientras que al crecimiento en base a la inversión pública, aparece el ya clásico conflicto entre el bienestar presente y el futuro.

Este tema ha sido estudiado en profundidad y sin embargo siempre obliga a plantear nuevas fórmulas que tengan en cuenta la correlación existente entre la productividad económica y la educación, la atención de la salud, la alimentación y otros aspectos similares.

Es indudable que estos factores tienen un efecto inmediato en el bienestar presente. Por consiguiente, para atender al problema de la “compensación intertemporal” debemos apartamos de la dicotomía de las “decisiones difíciles”, sobre la cual se había basado la literatura sobre el crecimiento óptimo.

El protagonismo asignado a la acumulación de capital físico constituye un error en sí mismo, sobre todo cuando empieza a tomar relevancia lo que pronto se denominará “el capital humano” [Sen:1997] que equipara a las masas trabajadoras al capital dinerario.
David Easton13, formula hacia la década de 1960 uno de los textos más claros sobre la irrupción de nuevas categorías provenientes del “análisis de sistemas” (que colonizarán hacia los noventa todas las áreas de las ciencias sociales) destacando la interrelación entre los roles políticos y los administrativos, mientras que Yehezkel Dror14 introduce el ya hoy conocido concepto de “optimización en la toma de decisiones políticas” que se encaminan en la búsqueda de la resolución del conflicto planteado.
A finales de los años 70’s, junto a estas teorías ganaron amplia popularidad en el mundo académico y político, otras provenientes de las Ciencias Económicas que se venían intentando instalar desde los años 50’s, y que rápidamente se agruparían bajo el nombre de “neoliberalismo”. Tuvo su gran oportunidad, al ser percibido como una respuesta posible, al supuesto fracaso ideológico del keynesianismo en la gestión de la crisis de 1973, originada en el embargo de los países productores de petróleo.

Embargo que puso en jaque al llamado “Estado de Bienestar” en los países centrales, que había surgido como un tipo de pacto social en el que se estableció; un reparto más equitativo de los beneficios, de la riqueza, entre toda la población; y de la capacidad concreta del Estado de regular a las grandes empresas y al sector financiero, con el objeto de evitar el malestar que llevó a las sociedades europeas a la Segunda Guerra Mundial y que también aparecía como la manera idónea de neutralizar a la amenaza comunista que parecía extenderse como alternativa a un mundo desencantado del capitalismo.
Las ideas keynesianas que apuntalaban al “Estado de bienestar” sugerían una relación entre inflación y empleo, tal como surgiría de la curva de Phillips (que relaciona el desempleo con las políticas antiinflacionarios dirigidas a la estabilización de precios). Keynes señalaba que para evitar esto, la clave era dinamizar las políticas públicas.

Sin embargo Milton Friedman (considerado el teórico neoliberal epítome) había señalado que esa relación no era necesariamente correcta, en vista del fenómeno de la estanflación (inflación acompañada de recesión) sobreviniente para la época.

El nuevo escenario estanflacionario desafiaba los postulados keynesianos y en esa circunstancia, las ideas monetaristas volvieron a tener la misma audiencia y credibilidad anterior a la gran depresión, y como consecuencia de ello se implementaron nuevas medidas; tales como aplicar simultáneamente acciones antirecesivas y antiinflacionarios que ajustaban directamente y con sentido regresivo, la inversión en políticas públicas y la calidad de vida de los trabajadores.

Tanto Margaret Thatcher como la administración de Reagan pusieron en práctica estas teorías con intensidad distinta y resultados desiguales.

En el Reino Unido, se realizó una fuerte reducción en el tamaño del sector público que, si bien tuvo consecuencias negativas en el corto plazo, reactivó la economía y dio un gran dinamismo al sector productivo con un gran costo social, que creo subproductos culturales propios como el “Movimiento Punk” que expresaba el “no hay futuro”.

En los Estados Unidos, similares medidas chocaron con el aparato político y la vocación militarista del entorno de Reagan por lo que solo se logró crear un gran déficit fiscal, que se enjuagó en parte endeudando a Latinoamérica con la complicidad de las dictaduras militares impuestas en la casi totalidad de los países al sur de Río Bravo.

Las iniciativas de reducción de impuestos, prosperaron alentadas por las corporaciones económicas, pero no las de control del gasto social o las del gasto militar, que eran las principales partidas del gasto público y hubieran podido plantear un frente interno difícil de controlar, en vista del poder del complejo militar industrial y de la posibilidad de estallidos populares más pronunciados que los registrados episódicamente durante décadas por motivos raciales y de género15.
La dictadura militar de Augusto Pinochet en Chile, es el ejemplo de la directa intervención de los EEUU, que usa a este país como un modelo del primer ensayo del neoliberalismo para la periferia16, que luego se aplicaría en todo el continente; vía el endeudamiento masivo y la irrupción de los Organismos Internacionales17 con sus directivas para las tomas de decisión internas de los estados, que aplicaba una nueva tecnocracia, que se popularizó con el nombre de los “Chicago Boys”, por provenir su matriz de pensamiento de la Universidad de Chicago, donde Friedman enseñó, formó y adoctrinó a la mayoría de ellos18.

Se relaciona al neoliberalismo con la tecnocracia de los organismos públicos internacionales, debido a que sus políticas son principalmente impulsadas desde el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio, organismos autónomos del sistema de Naciones Unidas y que por ello tienen muy poco control directo de la comunidad internacional de países, mientras están altamente colonizados por todas las instancias del capital financiero transnacionalizado, a los que en ocasiones se acusa de ejercer presión política y extorsión con el objeto de que se apliquen sus recetas19.

En la práctica, estas políticas toman como modelo de economía (salvo en lo referente al proteccionismo) a la estadounidense, sobre todo en sus aspectos financieros y de libertad para los movimientos de capital.
El neoliberalismo, como política tecnocrática y macroeconómica, tiene una dimensión geopolítica mercantilista que no es necesariamente sinónimo de mercado libre (sin trabas burocráticas ni privilegios sectoriales), sino más bien de beneficio dirigido y asociado al corporativismo internacional y los intereses financieros concentrados.

Así grupos que se inscriben en esta corriente han llegado a ejercicios intelectuales en perspectiva muy temerarios, como por ejemplo definir al futuro en “el par de números: 20 a 80 y en el concepto: tittytainment” [Peter-Martin:1998]. Donde el 20% de la población activa basta y sobra para mantener en marcha la economía mundial, sin necesidad de otra fuerza de trabajo y el 80% restante además de inservible se tornaría peligroso por su impacto social y ecológico.

Mientras se decida que hacer con esta realidad distópica, aparecerá la idea de Zbigniew Brzezinski (ex Consejero de Seguridad Nacional de EEUU durante el gobierno de Carter), que señala que el buen humor de la resultante frustrada población, podría mantenerse con una mezcla de entretenimiento aturdidor y alimentación suficiente20 evitando gastos represivos mayores de los que soportaría la eficiencia del sistema.

“Tittytainment” en nuestro país equivaldría al concepto de “Tinelización” para las clases medias y de “cumbia”, “pasión de sábado” y “bailanta” para las clases populares, que se popularizaron como formas de socialización mediatizada en los años 90’s.
Los efectos deliberadamente devastadores de estas políticas, sobre todo en los países latinoamericanos, generaron una contracorriente que fue denominada “neopopulismo”, más como una tesis reciente de los países centrales para tratar de explicarse un tipo particular de fenómeno político parecido al “populismo”, que como forma de autodefinición de quienes lo encarnarían.
Cronológicamente se suelen identificar tres fases del populismo durante el siglo XX:


  • El “protopopulismo” (1900-1930) especialmente en el cono sur, representado en el sentido de los Movimientos de orientación nacional, como el “Irigoyenismo” en Argentina, que buscan la nacionalización de ciertos recursos estratégicos y una sustitución primaria.




  • El populismo clásico de las décadas del 40 al 70, que representaron la integración de las masas populares al proceso de modernización y desarrollo industrial nacional basado en valores humanos, latinoamericanistas y antiimperialistas, con un Estado presente, centralizado y con grandes bolsones de autoritarismo.




  • El neopopulismo, que comienza a estructurarse a partir de los 90 como reacción al neoliberalismo21.


A grandes rasgos, el neopopulismo es caracterizado por tres elementos:


  • Un discurso crítico hacia la hegemonía de las élites económicas y políticas establecidas, a las que se responsabiliza de los problemas sociales y la temeraria marcha del mundo.




  • El uso de técnicas avanzadas de ingeniería política (encuestas, focus group, etc.), donde la estructura de partidos políticos pasa a un segundo plano, como herramientas de movimientos transversales de apoyo al líder, en la construcción de una contrahegemonía22.




  • la preponderancia de una mediación entre el líder y las masas que acrecienta la relación mediática propia del populismo clásico, pero que ahora recurre a nuevas técnicas de marketing y teatralización, de modo que el liderazgo personal carismático y los mensajes televisivos adquieren una mayor pregnancia y se transforman en gestas epopéyicas.


Sin embargo a quienes se sindican como representantes de estas corrientes (sobre todo gobiernos e instituciones latinoamericanas), no les gusta la denominación, ni el tinte manipulador con que se cargan las conceptualizaciones que tratan de vaciar la carga “militante” de los modelos y prefieren la referencia “progresista”, “socialista”, “izquierda” o particularismos nacionales como: “peronismo”, “petismo”, “frentismo”, “plurinacionalismo” o “bolivarianismo”, a la vez que parecen encarnar algo superador de una forma de maquinaria política agonal electoral23.
Así lo expresan en sus discursos y políticas públicas efectivas, que si bien no se han consolidado lo suficiente (y por tanto carecen de potencial de cambio estructural por el momento), son percibidas con signo altamente positivo por una mayoría que así lo expresa en cada una de los actos electorales en que plebiscitan democráticamente sus gobiernos, enfrentando a otras fuerzas que parecen más proclives a las políticas de ajuste y crédito condicionado propias del neoliberalismo24.
Durante un tiempo, la perspectiva que inspiró el “sentido común” en la mayoría de las sociedades occidentales, mientras no se encontraban en período de crisis económica, fue la idea de que la etapa del desarrollo económico-político que hemos alcanzado constituye un gran progreso en la evolución de la humanidad, y que deberíamos celebrar las posibilidades que nos abre25.

Algunos sociólogos han afirmado que ingresamos en una “segunda modernidad”26 en la que individuos liberados de los vínculos colectivos pueden ahora dedicarse a cultivar una diversidad de estilos de vida, exentos de anticuadas ataduras.

El “mundo libre” ha triunfado sobre el comunismo y, con el debilitamiento de las identidades colectivas, resulta ahora posible un mundo “sin enemigos”27. Los conflictos partisanos pertenecen al pasado, y el consenso puede ahora obtenerse a través del diálogo.

Gracias a la globalización y a la universalización de la democracia liberal, podemos anticipar un futuro cosmopolita que trae paz, prosperidad y la implementación de los derechos humanos en todo el mundo [Mouffe:2007].
La pregunta es; ¿si lo que ocurre en Medio Oriente y la configuración de las crisis inducidas por el capital financiero para tomar ganancias y la articulación de China como posible futura potencia, si lograr el acceso de sus masas rurales excluídas a la modernidad, harán perdurables estos fenómenos que verbalizados hace menos de un lustro, parecen no describir la realidad tal como la conocemos?.
De esta manera va quedando claro que lo definitorio de las políticas públicas, es su desarrollo en un clima de tensión económico política entre dominadores y dominados, dirigentes y dirigidos, factores de poder y ciudadanos, corporaciones y habitantes, ideas y hechos; que hacen de su teorización e implementación práctica, uno de los ejercicios más complejos de la ciencia y acción política, en función de la potencia y diversidad de las formas comunicacionales modernas y de la capacidad de rápida organización y toma de consciencia de las masas ante la presencia de crisis.

Algunas expresiones populares serán políticas militantes, otras sociales organizadas y finalmente aparecerán aquellas salidas individuales inorgánicas, cuya expresión será el delito que se extenderá como una plaga inversamente proporcional a la ausencia de políticas públicas. La clave es que todas se desarrollan en base a identidades nacionales defensoras de la economía real y totalmente críticas de la economía virtual que se ha desarrollado sobre los carriles financieros de los capitales concentrados.
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