Tulio Rosembuj. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona
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| LA REGULACIÓN FINANCIERA GLOBAL Y LA FISCALIDAD INNOVADORA. Tulio Rosembuj. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona. La gobernanza fiscal rescata la idea de competencia fiscal correcta y de defensa de la tutela de la recaudación equitativa y efectiva de los impuestos por parte de cada Estado. Es indudable que el énfasis hasta ahora está puesto en evitar la doble no sujeción global. El impuesto debe pagarse, al menos, una vez. Pero, si esto es directa consecuencia de la naturaleza de la crisis financiera y en relación con las instituciones y mercados financieros globales, no es menos cierto, que de la proposición fiscalizadora está ausente, hasta cierto punto, la dimensión patrimonial coactiva en la gobernanza global fiscal. Los impuestos globales sistémicos que deben atender la provisión de bienes públicos globales, afrontando la recaudación y el reparto de la misma en forma coordinada entre los Estados. Una aproximación global no puede agotarse en los agujeros negros del sistema económico y financiero, si no, también, en la proposición de mecanismos que los colmen, evitando el colapso en cadena del sector público respectivo y la desigualdad de tratamiento generalizada entre los que contribuyen al gasto público en sus territorios y aquellos que lo ignoran. La innovación financiera puede describirse como la Hacienda Pública cuyos recursos se recaudan en modalidades nuevas y no tradicionales. Esto, en lo que interesa, incluye impuestos sobre el sector financiero y económico o impuesto sobre las emisiones de CO2.1 La característica común de los nuevos impuestos es que proponen la tutela de bienes públicos globales, de costes o beneficios universales, a través de países, pueblos, generaciones.2 Son bienes públicos globales la estabilidad financiera, la lucha contra la evasión y elusión fiscal internacional, el combate contra la corrupción, la criminalidad transnacional y el blanqueo de dinero. Pero, asimismo, las emergencias ambientales, catástrofes causales, naturales, sociales. La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (2001) y el proyecto de desarrollo(2005) dieron carta de naturaleza a los bienes colectivos de goce plural en el marco de la globalización.3 La provisión del bien colectivo de uso plural requiere impuestos para su financiación, sea porque hay externalidades negativas que deben repararse por algún sector económico ( la reducción de las emisiones de CO2 ); las catástrofes nucleares o empresariales(el fallo sistémico provocado por las instituciones financieras) o la minimización del impuesto para evitar su pago(empresas transnacionales). La externalidad, más allá de Pigou, es el nuevo nombre de la igualdad y de la igualdad tributaria, esta vez, en la dimensión global, que no solo local. El impuesto es el precio por vivir en una sociedad civil; pero, el hecho global produce:
El hecho global amplifica el riesgo sistémico y solo admite respuesta de gobernanza global, porque cada país es impotente ante los agentes y hechos transnacionales o las catástrofes causales, naturales, sociales, que les superan. 1.EL IMPUESTO SISTÉMICO. UN CONCEPTO NUEVO. El riesgo sistémico es una externalidad negativa. El poder o la facultad de desplazamiento de los propios costes por parte determinados sujetos en perjuicio de los demás. Una fractura de la igualdad de tratamiento. Si se toma como punto de partida el concepto ya mencionado de riesgo sistémico de Schwarcz resulta que se trata de un riesgo que(i) un schock económico debido a la quiebra de un mercado o institución (a través del pánico o de otra forma) ,que provoca o(X) la quiebra de una cadena de mercados o instituciones o(Y) o una cadena de pérdidas significativas a las instituciones financieras(ii) que trae como consecuencias el incremento en el coste del capital o el decremento de su disponibilidad, evidenciado, a menudo, por una volatilidad de precio en el mercado financiero sustantivo. 5 La definición, confeccionada a medida de la crisis financiera, aporta elementos para una reflexión más amplia del riesgo sistémico. Hay un shock que, puede o no ser económico, por ejemplo, social, ambiental, natural, que produce la quiebra de una cadena de mercados, instituciones, sociedades civiles, recursos naturales o pérdidas catastróficas a menudo irreparables; cuyo reflejo financiero es el encarecimiento del capital o su desaparición como recurso disponible; la reducción de la base de imposición y el aumento del déficit en las cuentas públicas, con consecuencias negativas para la economía real, la sociedad civil, la naturaleza. La definición no es completa si no aparece asociada a las externalidades negativas. Cada sujeto actúa en base a su criterio de riesgo particular, pero sin tomar en cuenta, las implicaciones que su riesgo puede producir en el sistema económico en su conjunto. La búsqueda de la estabilidad de cada uno, no supone la del sistema en la que opera. Aún más, puede elegir no impedir el riesgo que conlleva su comportamiento al sistema. Los costes sociales derivados de la quiebra sistémica pueden extenderse mucho más allá de los participantes en el mercado. A ello se debe unir que hay instituciones, empresas, cuyos perfiles les caracteriza como idóneos para causar distorsiones relevantes en la economía real, en la sociedad, en el sector público. El problema es que, para estos agentes, el beneficio económico parece asegurado, así como el riesgo sistémico es un evento lejano y excepcional, en ningún caso inevitable y del que casi nunca aceptan su responsabilidad…”por estas razones la regulación del riesgo sistémico aparece no solo adecuado, sino necesario.”..6 El FSB define el riesgo sistémico como un “riesgo de distorsión de los servicios financieros que es causado por un empeoramiento de todas o partes del sistema financiero un tiene el potencial de provocar serias consecuencias en la economía real.”7 El impuesto sistémico reúne la doble calificación de regulación y recaudación –doble dividendo-, puesto permite incorporar el tributo como complemento de la disciplina legal directa y, al mismo tiempo, ofrece claras posibilidades de ingreso público. Es el ejemplo de la fiscalidad ambiental aplicable a la imposición sobre las G-SIFI y en modo distinto, pero coincidente, al reparto de base imponible de la empresa transnacional entre los países donde actúa.8 Hay dos referencias claras de impuesto sistémico de orden tributario y una tercera, ambiental o catastrófica. La primera, es la identificación del riesgo sistémico financiero y las instituciones que permite establecer la individualización de los que están obligados a contribuir para compensar su responsabilidad en la crisis financiera. El impuesto sobre la G-SIFI por el exceso de endeudamiento y riesgos asumidos puede suponer ingresos importantes, restringiendo efectos indeseables de comportamiento de un grupo limitado de contribuyentes. La segunda, advierte sobre el reparto de base imponible entre los Estados a riesgo de doble no imposición. El riesgo sistémico, en este caso, es la elusión y evasión internacional y el blanqueo de capitales, la erosión de los recursos públicos suficientes para financiar los bienes públicos colectivos necesarios para los ciudadanos. El riesgo sistémico de las cuentas públicas no puede escindirse de los recursos tributarios hurtados a su recaudación.La renta sin Estado es un evento sistémico. Es más, la brecha fiscal (tax gap) entre lo que se debería y efectivamente se ingresa permite cuantificar la relevancia del impuesto.9 Conviene, no obstante, insistir que el riesgo sistémico, que sirve de razón de ser, al impuesto sistémico, puede surgir a partir de otros males públicos globales, v,g, el deterioro o daño contra el bien ambiental; las catástrofes económicas que se convierten en naturales y sociales, como la destrucción de reactores nucleares, lo cual le otorga un significado que desborda el estrecho marco económico, financiero o fiscal. El riesgo sistémico colma la distancia que separa el coste privado del coste colectivo no asumido. O, en la expresión de Pigou, el deservicio que se descarga sin coste alguno sobre terceros. Su medición monetaria objetiva sobre bases técnicas debe consentir al legislador establecer la contribución al gasto público, ponderada y proporcional, de los causantes del riesgo, sea financiero, fiscal, ambiental, natural. El riesgo sistémico como manifestación de capacidad económica es similar al valor sostenible del bien ambiental, hechos o circunstancias de hecho nocivos que resultan configurados de cara al impuesto por valoración fuera de mercado. El elemento lesivo de ciertas actividades o sujetos, que serán gravados en razón de ello y en base a un valor monetizable, que es independiente de los valores de mercado, de renta, patrimonio o consumo. En la Declaración del G-20 de Cannes se cita el informe solicitado a Bill Gates. En el mismo se proponen tres formas de financiación global del desarrollo. Primero, la adopción del Impuesto sobre Transacciones Financieras que, de ser aplicado por el G-20 sobre acciones, obligaciones y derivados, a tipos reducidos, podría suponer una recaudación global del orden de 50 billones de dólares. Segundo, la adopción del impuesto sobre el CO2, podría reducir el cambio climático y ofrecer umbrales elevados de recaudación. A esto se uniría el impuesto sobre el combustible de navegación y aviación. Estas decisiones supondrían casi 40 billones de dólares. (global bunker tax fuel). Tercero, la adopción de la contribución solidaria del tabaco, elevando las accisas al 70% del precio del paquete, permitiría asignar una porción del aumento de la recaudación a la salud global.10 De hecho desde el momento en que se razona que no deben ser los contribuyentes los que se hagan cargo de las externalidades negativas que resultan de algunas actividades promotoras de riesgos sistémicos; no se hace sino aceptar que hay una vulneración clara en la distribución de la carga tributaria en términos de igualdad (de recursos). El legislador puede y debe regular el riesgo sistémico, sin omitir su dimensión tributaria, v.g.la quiebra del sistema financiero, la quiebra del sector público por obra de la brecha entre ingresos previstos y efectivos debido a la erosión tributaria o el daño ambiental o natural y la tutela de la salud global. 2.EL IMPUESTO Y EL ESPACIO GLOBAL. La viabilidad de las instituciones, mercados, empresas es uno de los contenidos dominantes del principio de estabilidad global. Es un objetivo económico, pero, también, ambiental o de tutela de los bienes públicos globales. El desarrollo de la gobernanza fiscal, en especial, se funda en evitar la competencia fiscal lesiva, la erosión de las bases de imposición y la corrupción que desintegre los Estados, mercados y empresas. De modo que una perspectiva de corrección fiscal global se inspira en preservar las funciones básicas de cada Estado en orden a cumplir con la satisfacción de las necesidades sociales, mediante el suministro de los bienes públicos globales esenciales, responsabilizando a los que pueden, para asistir a los demás, ante costes(males)igualmente globales. El G-20, con todas sus limitaciones democráticas y de legitimidad, puede inspirar el poder mínimo suficiente para impulsar, en base a los intereses de los que lo componen, una reacción global de disciplina y administración del sector sistémico financiero, de las empresas transnacionales. Pero, también, de los agentes que, en general, incurren en externalidades negativas de, v,g, la emisión de unidades de contaminación a la atmósfera, de la criminalidad organizada, o las catástrofes nucleares.11 La internalización de costes significa pagar en función de los efectos que la propia conducta provoca en los otros. No hay opción sin coste cuando supone efectos sobre los demás, sean Estados, mercados, empresas, ciudadanos.12 El objetivo, utilizando las palabras de R.Dworkin es que “el perdedor pierda menos” mediante la comparación de los daños provocados a otros.13 La externalidad, en sentido jurídico, vulnera el principio de igualdad (en los recursos) en los términos que establece el orden jurídico económico de cada Estado, incapacitándole para el reparto justo de la carga tributaria. Los principios globales señalan el itinerario de una ley global internacional que debe servir para la protección de la gobernanza en materia tributaria. Es un encadenamiento de nuevos instrumentos ante situaciones nuevas que, con todas las limitaciones que se quieran, indican la aspiración hacia “alguna versión de justicia global”.14 Hay un hilo conductor que guía la reacción del G 20 ante el hecho global. Primero, la complejidad; la lectura de la realidad en red y, finalmente, la macro prudencia, como política instintiva ante el shock sistémico, que dispersa sus consecuencias a lo largo y ancho del espacio global, contagiando lo que encuentra a su paso. El fundamento de la regulación es que las partes no equivalen al conjunto y el conjunto es más que las partes. La teoría de los sistemas complejos, aplicable hoy a un vasto escenario de comportamientos humanos, impulsa, desde su origen físico, químico, epidemiológico, la lectura en red de los hechos y circunstancias de la realidad jurídica, económica, social, ambiental.15 La complejidad presume de interconexiones entre distintos elementos que reaccionan, según como, conforme a su grado de relación. La lectura del sistema complejo en red significa, en palabras simples, el conocimiento de la colección de nódulos conectados por vínculos.16 Un cortocircuito en la red de un sistema complejo, v.g. el sistema financiero o el calentamiento global, pone a prueba su resistencia y adaptación.17 El riesgo sistémico es el cortocircuito que precipita la diseminación de sus efectos desde los nódulos al sistema en su totalidad, contagiándole e impidiendo su funcionamiento ordinario. El contagio incontrolado de la enfermedad a través de los mismos vehículos ideados para su control. Los nódulos enfermos contagian la red y quiebran la resistencia del sistema complejo. La extensión de la red compleja de relaciones globales de escasos grandes protagonistas supone que la interconexión a un alto grado de intensidad es portadora de bruscas desconexiones, sea por el riesgo asumido por sus actores relevantes o la ausencia de límites a su actividad, que auspician, en momentos puntuales, la catástrofe: el sistema no puede absorber los excesos de los de los nódulos significativos, provocando la explosión.18 La reacción política del G-20 tiene por nombre la macroprudencia. La macro prudencia implica el uso de la política económica sistémica, en la promoción de la estabilidad en su conjunto, y no necesariamente de las instituciones en particular, sea el sistema financiero o, en general, el sistema económico global, dirigida a moderar o prever el riesgo sistémico. Una idea sintetizada en tres conceptos: seguridad, solidez y prudencia. (safety, soundness, prudential).19 La macroprudencia pretende encauzar las externalidades negativas en cabeza de los que la provocan. Uno de sus instrumentos, como es obvio, es el impuesto sistémico. |
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