Competencia a prevencion en competencia desleal
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Sentencia C-649/01NORMA ACUSADA-Problemas de técnica legislativa/METODOS DE INTERPRETACION-Problemas de técnica legislativa SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN PROMOCION DE COMPETENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES RESTRICTIVAS-Atribuciones SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Procedimiento en investigaciones INTERPRETACION LITERAL-Aplicación INTERPRETACION SISTEMATICA-Significado La interpretación sistemática es la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta. INTERPRETACION HISTORICA-Aplicación INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación Ya ha dicho la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del artículo 4 de la Carta, la interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución excepcional de función jurisdiccional es claro que el artículo 116 enfatiza el carácter excepcional de estas atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones pero son ambiguas en cuanto a su carácter, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son jurisdiccionales. COMPETENCIA A PREVENCION EN COMPETENCIA DESLEAL-Jueces y Superintendencia SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Naturaleza jurídica de funciones/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Funciones administrativas y jurisdiccionales La interpretación que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116 Superior, es aquella según la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República. Aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a través de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia, cuando ésta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud de la Ley 446/98. COMPETENCIA DESLEAL-Acciones/ACCION DECLARATIVA Y DE CONDENA EN COMPETENCIA DESLEAL/ACCION PREVENTIVA DE PROHIBICION EN COMPETENCIA DESLEAL COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones distintas para jueces y Superintendencia DEBIDO PROCESO DE SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Claridad sobre naturaleza de función Para garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de la función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa. SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones jurisdiccionales SUPERINTENDENCIA-Ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales Esta corporación ha establecido la regla según la cual no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia. SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Prohibición de nuevo pronunciamiento por el mismo funcionario No podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento. COMPETENCIA DESLEAL-Interés general en represión y prevención Referencia: expediente D-3278 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998. Actor: Carlos Andrés Perilla Castro Magistrado ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. Bogotá, D.C., junio veinte (20) de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Andrés Perilla Castro presentó demanda contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.335 del 8 de julio de 1998: “LEY 446 de 1998 (julio 7) por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Artículo 143. Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Artículo 144. Facultades sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales vigentes.” III. LA DEMANDA El actor considera que las normas acusadas son lesivas de los artículos 13, 209 y 333 de la Constitución, por las razones que se señalan a continuación. En su criterio, los actos de competencia desleal dan lugar a "conflictos de interés entre categorías o grupos específicos, llamados a ser resueltos por el juez". Es decir, se trata de actos que generan conflictos entre intereses particulares, y sólo excepcionalmente afectan el interés público, por lo cual la función de decidir sobre su licitud, esto es, de resolver ese conflicto específico, es de naturaleza jurisdiccional: "de acuerdo con la teoría de la tridivisión de poderes, los jueces están instituidos como funcionarios del Estado encargados de administrar justicia, mediante la resolución de conflictos de intereses, sea que se susciten entre particulares, o entre estos y las autoridades defensoras del interés público". Los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, explica el demandante, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones de tipo administrativo en materia de competencia desleal; ello, por cuanto el artículo 143 establece que en relación con los actos que constituyen ésta última conducta, la Superintendencia tendrá las mismas atribuciones que le asisten en materia de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, las cuales son netamente administrativas; el artículo 144 del mismo ordenamiento, asimismo, prevé la aplicación de un mismo procedimiento y de una misma normatividad, para ambos tipos de funciones. Para el actor, el carácter administrativo de estas facultades se confirma al observar que el Legislador, en la Ley 446/98, fue muy cuidadoso en señalar expresamente cuáles eran las funciones jurisdiccionales que estaba otorgando, como hizo en los Títulos I y V de la Parte IV. De lo anterior, el ciudadano accionante extrae dos conclusiones: "1. La aplicación de la normatividad de competencia desleal es una función jurisdiccional. 2. Las normas acusadas, artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, otorgaron funciones administrativas en materia de competencia desleal a la Superintendencia de Industria y Comercio". A partir de lo anterior, formula los cargos concretos contra las normas acusadas. El artículo 333 Superior consagra el derecho colectivo a la libre competencia económica, el cual impone al Estado una obligación específica de protección. No obstante, señala el actor que en la Asamblea Nacional Constituyente se delimitó claramente el alcance de la noción de libre competencia, distinguiéndola de otros dos conceptos diferentes: a) la leal competencia, y b) la justa competencia. El único de estos tres conceptos que fue catalogado por el Constituyente como un derecho de todos, fue el de la libre competencia; por lo mismo, ésta garantía superior no incluye la protección contra los actos de competencia desleal. Es decir, la única atribución constitucional del Estado en virtud del artículo 333 de la Carta, es la de proteger la libre competencia mediante el ejercicio de ciertas funciones administrativas, pero no la de fomentar la competencia leal. Lo anterior se sintetiza en los siguientes tres puntos: "(i) Para el constituyente, la expresión 'libre competencia económica' no fue una expresión amplia e indefinida, bajo la cual se incluyeran los diversos elementos de protección en la competencia económica (libertad, lealtad y justicia), y que por el contrario, claramente distinguió unos de otros. (ii) Adicionalmente, restringió la obligación estatal a la protección de la libre competencia, excluyendo los temas de leal y justa competencia. (iii) El constituyente fue enfático en la adopción de estatutos de prohibición de prácticas comerciales restrictivas y abusos de posición dominante". La justificación del hecho de haber restringido la labor de protección estatal a las prácticas comerciales restrictivas, sin ampliarla a los actos de competencia desleal, estriba, para el demandante, en que las prácticas comerciales restrictivas, al contrariar la libre competencia, lesionan la estructura misma del sistema de competencia económica, mientras que los actos de competencia desleal sólo implican la realización de un comportamiento inadecuado en el mercado: "la disciplina de competencia desleal defiende los intereses de los partícipes del mismo, y siempre bajo una perspectiva de corrección y lealtad, y no la estructura misma del sistema de competencia. (...) sin libertad no puede existir competencia, pero esta última sí puede darse a pesar de estar aquejada de vicios de deslealtad". Asevera el demandante que ello ha sido confirmado la Corte Constitucional, la cual, en sentencia C-535 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), estableció que la protección contra los actos de competencia desleal no está comprendida dentro del derecho a la libertad de empresa que garantiza el ordenamiento constitucional. Adicionalmente, la limitación que impone la Constitución al ejercicio de funciones administrativas por el Estado, en lo tocante al tema específico de la libre competencia, encuentra sustento en el hecho de que "la función administrativa de protección de la libre competencia conlleva el ejercicio de facultades y prerrogativas estatales que significan para el administrado, una disminución en su libertad de actividad económica, surgida por las tareas de vigilancia e inspección; así como una afectación a su patrimonio, concretada en la sanción de multa; junto con una restricción a su ejercicio empresarial, ocasionado por las órdenes de prohibición y modificación de las conductas ilegales. Por ello, la Constitución de 1991, que garantiza la libertad personal y la libre empresa, y que reconoce en el mercado la base de la actividad económica, limita la intervención estatal de una manera racional, buscando la menor intromisión en las actividades privadas". Así, en primer lugar, la norma demandada vulnera este esquema, al incluir dentro de las funciones administrativas del Estado una que constitucionalmente no le puede corresponder, a saber, la resolución de los conflictos particulares de intereses generados por la competencia desleal, lo cual "acarrea una indebida intromisión estatal en temas económicos, lesionando la libertad consagrada en la misma Carta Política, y una vulneración a la asignación de funciones prevista en el artículo 333 constitucional". En segundo lugar, las normas acusadas violan el artículo 209 de la Constitución. Este dispone que las competencias asignadas a las autoridades públicas deben recaer sobre asuntos de interés general, ya que la protección de éste es la que justifica la "preponderancia de las potestades públicas". Por lo mismo, no se puede asignar a dichas autoridades competencias que recaigan sobre asuntos de interés particular, los cuales deberán ser protegidos por su respectivo titular, puesto que de lo contrario habría una extralimitación del poder público. "Esto último es lo que ocurre con las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, ya que, como se expuso desde un principio, la legislación sustantiva colombiana en la materia, que prima sobre la procesal, considera que estos asuntos constituyen conflictos entre grupos particulares y determinados de intereses (...) y por lo mismo, su decisión corresponde a los jueces de la especialidad". Las prerrogativas con las que cuenta la Superintendencia en materia de promoción de la competencia y limitación de las prácticas comerciales restrictivas, resultan desproporcionadas al aplicarse al tema de la competencia desleal, según dispone la norma acusada. Finalmente, considera que los artículos acusados desconocen el principio constitucional de igualdad, ya que en virtud de ellos, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer sanciones pecuniarias por violación de normas sobre competencia desleal, así como multas a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren actos de esa índole. Sin embargo, en el proceso jurisdiccional por actos de competencia desleal que prevé la Ley 256 de 1996 no existe la posibilidad de imponer tales sanciones; esta diferencia constituye una violación del artículo 13 Superior, puesto que se trata, en últimas, de examinar una misma conducta, y lo único que varía es la autoridad competente para decidir sobre su legalidad. En ese sentido, es una diferenciación irrazonable, puesto que lo único que determina cuál autoridad conocerá de los hechos, de conformidad con el artículo 147 de la Ley que se demanda, es la voluntad del afectado, dado que el juez y la Superintendencia son competentes a prevención. El actor precisa, por último, que en la sentencia C-582 del 11 de agosto de 1999, la Corte se declaró inhibida para conocer de una demanda presentada contra las mismas normas que se acusan en esta oportunidad, por no existir cargos de inconstitucionalidad; por ello, en este caso no existe cosa juzgada constitucional. |
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