Informe sobre el proyecto de ley orgánica de la administración pública redactado por el equipo de trabajo constituido en el seno de la segunda vicepresidencia de la república de costa rica bajo la dirección del dr. Rodolfo saborio valverde






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quorum de constitución y quorum de votación. Sencillamente, porque la actuación de los componentes del Consejo depende de la confianza política que en ella mantenga el Presidente de la República. Incluso en su vertiente funcional administrativa pudiera plantearse la pertinencia de la extensión a este órgano de las reglas ordinarias de los órganos colegiados, si no fuera porque en este plano tales reglas pueden servir para el control judicial de los actos y la determinación de la responsabilidad civil, administrativa y, en su caso, penal de los miembros (que depende de la oportunidad que se otorgue de votar formalmente en contra o abstenerse de votar).

Por las mismas razones resulta dudosa la conveniencia de la extensión de la regla de levantamiento de acta de las deliberaciones estrictamente políticas y de la publicidad de los correspondientes contenidos. Tanto más, cuanto que, de ser así, se obviaría fácilmente la regla mediante la no consignación en acta de tales deliberaciones o la realización de éstas en Consejos informales. En materia política es difícil poner puertas al campo.

En consecuencia, se sugiere acotar el ámbito de aplicación de las reglas de que se trata a las sesiones y asuntos en que así venga exigido por la Constitución y los que se celebren y traten en condición de órgano superior de la Administración pública (ejercicio de competencias administrativas).

9. Artículos 19 y 20.

Respecto de las reglas consignadas en estos preceptos cabe decir algo parecido que con relación a los artículos 17 y 18: tienen verdadero sentido sólo respecto de las decisiones de índole administrativa que, por ello, son capaces de incidir en la esfera de derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.

De todas formas nada obsta a su aplicación general, si bien parece conveniente que se efectúen algunos perfeccionamientos técnicos y, concretamente, los siguientes:

  • En el artículo 19 se mezclan las condiciones precisas para el despliegue por la ejecutoriedad de los actos resolutorios (significativamente: la notificación) de sus efectos plenos, con las condiciones mismas de la ejecutoriedad como cualidad de los actos mismos y, finalmente, las relativas a la inatacabilidad de éstos.

En efecto, un acto administrativo es ejecutivo desde su dictado o adopción. Cuestión distinta es la de si se puede o no ejecutar con incidencia en la esfera de determinadas personas. Para ello, se requiere, además y si así procede legalmente, la publicación y, en su caso, la notificación o comunicación individual. Y esto como consecuencia de la necesidad de dar oportunidad al cumplimiento voluntario y a la posibilidad de defensa mediante la impugnación.

Desde otro punto de vista la firmeza de los actos implica su inatacabilidad. Por ello, debe precisarse siempre que la firmeza, empleada en el sentido que pretende el precepto, significa solo firmeza en vía administrativa o agotamiento de esta vía (con consecuente posibilidad de acceso directo a la judicial). Si ni siquiera se quiere decir esto, sino tan sólo que el acto no es mero trámite, sino resolutorio, el término adecuado es el calificativo de definitivo.

De otro lado, los actos susceptibles d impugnación resultan difícilmente acotables con el criterio de la afección a una situación jurídica sustancial del administrado, pues también cabe reaccionar, accionando incluso judicialmente, frente a la lesión de situaciones formales, así como, en su caso, ante infracciones objetivas del ordenamiento jurídico (por el efecto positivo que éste pueda tener en la esfera del ciudadano).

Por cierto que en este precepto aparece el concepto <>, distinto de los de usuario o beneficiario empleados en los primeros preceptos. Este término, por la posición <
> y <> que evoca, debe preterirse a favor del más actual y acorde con la posición que resulta del texto constitucional de <>. Y ello en todo el texto del proyecto.

Por todo ello, se sugiere que el artículo 19 diga más bien estas tres cosas: a) los acuerdos del Consejo de Gobierno que pongan fin a un procedimiento tienen carácter definitivo (o son firmes en vía administrativa) y son ejecutivos desde su adopción; b) la ejecución de dichos acuerdos está supeditada a su publicación y, cuando proceda legalmente, su notificación (o comunicación) personal.

  • El artículo 20 se refiere a los actos o acuerdos de carácter general, por más que del listado de competencias del Consejo de Gobierno consignado en el artículo 11 no se deduce la posibilidad de su adopción. En todo caso, esta categoría es de perfiles poco nítidos, pudiendo dar lugar a los problemas consiguientes en sede interpretativa y aplicativa. Por ello se sugiere que se aluda más bien a los acuerdos que afecten a una pluralidad indeterminada de ciudadanos.

10. Artículos 22 a 25 (Sección 3ª del Capítulo II).

Según se ha razonado ya al tratar de los artículos 2 y 4 del proyecto y resulta claramente del contenido dispositivo de los artículos de que ahora se trata, integrados en la Sección 3ª del Capítulo II, el llamado Poder Ejecutivo en sentido estricto no es verdaderamente una organización, sino más bien la expresión que designa la obligación de ejercicio conjunto por dos o más órganos de determinadas competencias. Como uno de ellos es siempre el Presidente de la República (lo que significa que es éste el que no puede ejercer solo ciertas competencias), se sugiere la eliminación de esta sección como tal y el traslado de los preceptos incluidos en ella a la Sección 1ª, relativa justamente al Presidente de la República.

11. Artículo 26.

Este artículo, que encabeza la Sección 4ª del Capítulo II, habla de los Ministerios, siendo así que el artículo 4 alude como órganos a los Ministros.

Ciertamente el Ministro dirige administrativamente un Departamento, es decir, un Ministerio (en términos de dirección política las materias propias de una cartera) y, consecuentemente, es así un órgano (el directivo superior) de un órgano complejo (el Ministerio). Pero sería más que conveniente que este precepto, por congruencia con el artículo 4, se refiriera a los Ministros para, desde ellos, hacer la pertinente alusión a los Ministerios.

No resulta conveniente la caracterización de los Ministerios como instrumentos de ejecución de las competencias del Poder Ejecutivo lato sentido. Pues este último tiene, además de las administrativas, competencias político-constitucionales que no dan lugar a ejecución administrativa y respecto de las cuales el apartado administrativo ningún papel significativo desempeña.

La redacción podría ser aproximadamente la siguiente: <>.

12. Artículo 27.

También en este precepto la regulación de las competencias se efectúa, correctamente, en el plano formal-funcional. No obstante, procede hacer aquí las siguientes observaciones concretas:

  1. Con carácter general se sugiere la conveniencia de reforzar y desarrollar los aspectos relativos a la dirección (señalamiento de objetivos, vinculación de éstos a medios) y el control de la gestión efectuada por las unidades organizativas separadas (funcionalmente descentralizadas), en las que deberían concentrarse las tareas puramente ejecutivo-prestacionales, atribuyéndoles el correspondiente margen de libertad gestora como contrapartida. Esto requiere la mención al establecimiento de criterios de medición de resultados o estándares de prestación de los servicios y la previsión del mecanismos en que deban formalizarse periódicamente las condiciones de desarrollo de la actividad ejecutivo-gestora.

  2. En el apartado j) aflora un tratamiento impreciso de la técnica de la desconcentración, que tiene por objeto la <> de las competencias, sólo que en virtud de la potestad de organización (en virtud de un apoderamiento general al efecto, justificado en la necesidad de flexibilizar el esquema ordinario de asignación competencial a fin de que las organizaciones puedan adaptarse a la evolución real de la carga de trabajo). Ello significa que la desconcentración de competencias sólo debe poder tener lugar técnicamente dentro de una misma organización (efectuándose, por ejemplo, a través de los que el artículo 28 del proyecto llama Reglamentos Autónomos de Organización). Hablar, pues, de órganos desconcentrados <> induce, pues, a confusión. Esta observación no responde simplemente a un prurito técnico, trae causa de la necesidad de emplear con rigor los conceptos a fin de no introducir dificultades en el proceso de interpretación y aplicación de las Leyes. Y la precisión que ahora se efectúa es capital para la distinción de los supuestos de desconcentración y descentralización funcional, no digamos ya de delegación.

  3. La observación precedente encuentra inmediatamente aplicación en el caso de la letra q) que equipara desconcentración y delegación como supuestos de excepción a la competencia de firma de contratos. La salvedad únicamente debe referirse a la delegación (que es siempre un mero acto efectuado por el titular de la competencia, reteniendo ésta –de modo que la misma no se reasigna verdaderamente -y conservando así la posibilidad de recuperar por decisión propia el pleno ejercicio de dicha competencia), pues la desconcentración –una vez efectuada y hasta que no se modifique la norma que la opera- implica una verdadera reasignación de la competencia, de modo que en tal caso de por sí ésta no concurre en el órgano de que se está hablando.

13. Artículo 30.

Sería conveniente que este precepto aclarara que los Secretarios, en tanto que colaboradores de confianza son cargos de libre designación y también remoción. El precepto ahora nada precisa sobre los términos del nombramiento y se limita, además, a éste, sin indicar nada sobre la remoción.

Además y tratándose de un colaborador estrecho del correspondiente Ministro, sería oportuno que se introdujera la precisión de que el nombramiento y la remoción por parte del Presidente de la República se produjera a propuesta de dicho Ministro.

14. Artículo 31.

Aunque aquí se definen correctamente las competencias en plano funcional-formal, debe insistirse –al igual que en el caso del Ministro y con más énfasis si cabe dado el carácter del órgano de que ahora se trata- en la pertinencia de regular con más detalle las técnicas de dirección, supervisión y evaluación o control por resultados de la actividad especialmente de los entes funcionalmente descentralizados adscritos al Ministerio.

15. Artículo 36.

La existencia de una doble instancia en la vía administrativa para la impugnación de los actos es discutible. La virtualidad real del recurso de reposición tras la impugnación ante el Secretario Ministerial es dudosa teniendo en cuenta la relación estrecha y de confianza que media entre éste y el Ministro.

Con entera independencia del número de instancias, sería recomendable –a los efectos de incrementar la virtualidad y credibilidad reales de los recursos administrativos (descargando la vía judicial)- que se ponderara la posibilidad de la prescripción de la existencia necesaria en todo Ministerio de una unidad de recursos competente para la instrucción y propuesta de resolución, que estuviera dotada de autonomía funcional (prohibición de impartición a la misma de órdenes e instrucciones sobre el fondo de cada asunto en concreto).

Finalmente, la salvedad que del supuesto de desconcentración se contiene en el segundo párrafo es inadecuada, pues la desconcentración no es una excepción, sino una nueva asignación de la competencia (lo que significa que no hay que preverlo, pues si se ha producido la desconcentración el órgano de que se habla no tiene sencillamente la competencia). En este mismo sentido sería pertinente, sin embargo, la previsión de la delegación de la competencia para resolver recursos (pues ésta es una manifestación de la jerarquía, la cual quedaría defraudada en otro caso, con afección de la utilidad de la vía de recurso).

16. Artículos 37 a 96 (Capítulo III).

Se pretende en este Capítulo, aparte el establecimiento de ciertas normas organizativas generales, la determinación asimismo general de las competencias del Estado y su concreción en cada uno de los Ministerios.

Por que hace a las disposiciones generales y dando por supuesto que la determinación legal de un número mínimo y máximo de Ministerios es posible y conveniente constitucionalmente, se echa en falta una previsión sobre la creación, modificación y supresión de Ministerios, en cuanto éstos aspectos solo implícitamente están en la referida a la denominación, funciones y competencias de éstos.

Por lo que respecta al resto del articulado:

  • El texto es fruto de un enorme esfuerzo por determinar y clasificar funcionalmente (incluso para la ubicación ministerial), de manera agotadora, las competencias del Estado. La consideración como competencias del Estado plantea ya el problema de si se está haciendo referencia al Estado considerado globalmente como un todo (comprendiendo, pues, la instancia territorial local o municipal) o sólo al Estado en sentido estricto o instancia territorial nacional. Se produce aquí una confusión perturbadora, pues el carácter agotador de la enumeración competencial parece excluir todo espacio institucional municipal significativo o, al menos, la colocación de éste en situación de verdadera y extrema marginalidad. En todo caso no queda claro el mecanismo de asignación de competencias a los entes descentralizados municipales, lo que –dada la garantía constitucional de su autonomía- hace referencia a la distribución territorial del poder por mano de la Constitución misma. Se trata, pues, de una cuestión de gran relevancia constitucional, que debería ser abordada y resuelta expresa y adecuadamente.

  • El esquema resultante del planteamiento del texto no cuadra según sus propias bases, al menos completamente. Pues el artículo 39 deslegaliza completamente, en sus elementos decisivos, el contenido dispositivo entero del Capítulo (salvo los pocos artículos de su Sección 1ª). En estas condiciones, el sentido y la utilidad de dicho contenido dispositivo quedan seriamente puestos en cuestión.

  • De otro lado, el planteamiento del texto es en sí mismo cuestionable, por las siguientes razones: i) las competencias administrativas son de imposible (cuando menos de difícil) precisión con carácter general, siendo la sede lógica de ésta la legislación sectorial conforme a su economía propia (pues ésta es la que conoce cabalmente las características específicas propias del ámbito de la realidad que constituye su objeto); ii) por ello y de hecho, el texto se ve compelido a efectuar enumeraciones largas de normas sectoriales; iii) la legislación sectorial, cuya evolución las Leyes generales en modo alguno pueden enervar, está sujeta a continuo cambio (cuyo ritmo ha crecido en la actualidad y que es más que previsible que siga creciendo), de suerte que éste condena a la obsolescencia planteamientos como el de este texto, incluso en su aspecto concreto relativo a la enumeración de normas sectoriales en vigor; con las consecuencias ordinamentales y de todo tipo que de ello se siguen; y iv) la circunstancia anterior obliga a una continua adaptación de la organización administrativa a las tareas y actividades a desarrollar, cuyos programas vienen dados por los programas legislativos sustantivos concretos.

Sobre la base de la precedente argumentación se entiende posible recomendar una sustancial modificación del planteamiento del proyecto en este punto, sustituyéndolo por el que, en sus líneas esenciales, podría ser el siguiente:

  • Reducción del texto a la determinación de los elementos esenciales para la conexión debida entre organización administrativa y tareas-competencias de la Administración en cada momento según la legislación sectorial.

En consecuencia, el texto que nos ocupa debe limitarse a determinaciones exclusivamente formal-funcionales, extendiéndose, todo lo más, a prescripciones o reglas general, tales como la de que toda competencia –no existiendo determinación específica sobre su atribución a un órgano concreto- deberá entenderse asignada al órgano más inferior o más cercano al ciudadano de la organización administrativa de que se trate.

  • Entrega, pues, de la cuestión acerca de las competencias concretas en cada sector a la legislación reguladora de los mismos.

Las Leyes sectoriales deben restringirse, en buena técnica legislativa, a la asignación de competencias a organizaciones, sin precisión de detalle alguna acerca del concreto órgano que deba actuar (pues esto supondría, a su vez, una incursión de la Ley sectorial en un campo de lógica distinta, el organizativo, con ritmo de evolución y exigencias propias, distintos de la economía de la evolución de las necesidades de regulación de cada uno de los sectores materiales de la acción administrativa). La potestad organizatoria debe tener un amplio campo de actuación (con libertad de decisión) para articular los elementos organizativos de manera idónea a las necesidades de cada momento y en términos que optimicen su efectividad. En todo caso, las Leyes deben contener las decisiones esenciales, por ejemplo las relativas a la distribución territorial de las competencias. Esto no quiere decir que las Leyes sectoriales no puedan adoptar cuantas decisiones de mayor alcance entiendan en cada momento necesarias para asegurar el programa de acción administrativa que establezcan para cada sector.

  • Previsión de la fuente que va a reflejar e <> en la organización administrativa las competencias previstas en cada momento por el ordenamiento sustantivo y de los criterios a emplear para ello.

Dado el carácter del proyecto (diseño de la Administración pública en su conjunto), esto implica, por de pronto, el establecimiento de una regla general sobre la asignación de competencias administrativas por el legislador sectorial a la instancia territorial descentralizada local (con reserva precisamente a la Ley formal de tal decisión en tributo a la garantía constitucional de la autonomía de dicha instancia, que supone –como ya se ha dicho- un principio constitucional de distribución territorial del poder).

Paralelamente y respecto a las competencias que deban corresponder a la Administración del Estado, nacional o central, identificación como fuentes de los Decretos de creación y modificación de Ministerios (para la acotación del ámbito de responsabilidad de cada uno de ellos, es decir, de su esfera general de competencia) y de los Reglamentos Autónomos de Organización.

Los Decretos deben especificar si el Ministerio de que se trate tiene o no organización territorialmente desconcentrada y el correspondiente Reglamento organizativo debe precisar completamente la estructura orgánica ministerial a todos los niveles: el nacional y el desconcentrado, fijando las competencias de los distintos órganos.

17. Artículo 97 a 99.

Las ideas consignadas en estos preceptos merecen una valoración positiva, sin perjuicio de la conveniencia de su precisión técnica para evitar el malentendido de la comprensión de las entidades territoriales descentralizadas (los Municipios o Municipalidades) por todas las técnicas en que se traduce el poder de dirección, coordinación y planificación, tal como éstas se encuentran reguladas (lo que no parece pretender el texto, tal como se deduce de la regulación que hace, por ejemplo, de las técnicas de coordinación orgánica y funcional a través de la planificación, así como, en particular, de los Consejos de desarrollo Comunal). A su vez, parece conveniente una ampliación o modulación de la actual regulación, a los efectos de establecer –separadamente- la coordinación, para la unidad material, de las expresadas Administraciones locales (incluyendo aquí justamente la técnica de los Consejos de Desarrollo Comunal).

Dicho de manera más sintética: la regulación establecida puede entenderse válida (sin perjuicio de precisiones) para la Administración Pública del Estado, nacional o central (incluyendo, por supuesto, la organización desconcentrada, pero también la descentralizada funcionalmente, ya que la autonomía de éstas es solo instrumental), pero no así para la coordinación (cara a la necesaria unidad sustantiva o por resultado) entre dicha Administración y la local o municipal, que debe responder a otras técnicas, dada la autonomía de que goza la segunda.

En función de lo dicho se formulan las siguientes observaciones:

  • La Administración Pública a que se refiere la redacción actual del artículo 97 debe quedar acotada: se trata de la del Estado, nacional o central, que comprende los órganos con competencia nacional y los desconcentrados de competencia de ámbito regional-provincial y los entes instrumentales descentralizados (simples). Con esta aclaración el contenido actual del precepto es inobjetable, pues la autonomía de estos últimos entes carece de verdadero sustrato real y es puramente instrumental.

  • Pero, por lo mismo y en congruencia con las declaraciones de los primeros artículos del proyecto (y la finalidad general de éste), el contenido de dicho artículo 97 debe ampliarse a la coordinación por la Administración del Estado de la Administración local (municipal) también para lograr la unidad material, si bien por otros medios o a través de técnicas acordes con la autonomía garantizada a la segunda (entre ellas desde luego la ya prevista de los Consejos de la organización administrativa estatal desconcentrada y de Desarrollo Comunal, con las precisiones que en su momento se harán). Para ello bastaría con decir aquí que a los efectos de asegurar la unidad material de acción administrativa la Administración del Estado coordinará la Administración local en los términos de lo dispuesto en el propio Capítulo.

  • A los efectos de dar al actual artículo 98 el carácter general que debe tener debería sustituirse el término <> por el de <> sobre la unidad de la acción administrativa en el marco de la Constitución y mediante las técnicas previstas en el propio Capítulo.

  • Para que el contenido actual del artículo 99 sea plausible es preciso reconducirlo a una prescripción específica aclaratoria de la sujeción de los entes de descentralización funcional dependientes de la Administración Pública del Estado a la dirección de los órganos superiores de esta última.

  • La adecuación del restante contenido del Capítulo a las modificaciones de las ideas generales aquí sugeridas demandaría una clara subdivisión sistemática de las regulaciones relativas a las técnicas aplicables a la Administración Pública del Estado (en los términos ya acotados) y a las aplicables a la Administración local o municipal.

18. Artículos 100 a 102.

En cuanto técnica de coordinación orgánica referida a la Administración pública del Estado (incluso desconcentrada y funcionalmente descentralizada), los Consejos sectoriales y subsectoriales son desde luego perfectamente adecuados. La única observación que procede, así, es la de la pertinencia de la aclaración del ámbito de aplicación de la técnica, en el sentido expuesto.

A título de simple sugerencia: cabría contemplar la posibilidad de la participación de los entes municipales en los aludidos Consejos a través de alguna organización asociativa nacional que de los mismos se crease. Esta participación enriquecería sin duda los trabajos de los Consejos. Se trataría en todo caso de una participación sin voto y simplemente a los efectos de hacer llegar el conocimiento local sobre las necesidades en cada punto del territorio.

En todo caso, los Consejos de que se viene hablando deberían preverse en el correspondiente Reglamento Autónomo Organizativo ministerial.

De otro lado, sería conveniente una regulación paralela también de la técnica de la coordinación orgánica entre la Administración del Estado y la Administración local-municipal, que podría construirse paralelamente a la técnica de los Consejos antes considerada. De esta suerte podría haber una Comisión de Coordinación (general) o varias Comisiones (sectoriales) de ámbito nacional en la que estuvieran representadas la Administración del Estado y el conjunto de los Municipios o Municipalidades (mediante representantes designados por ellos mismos en la forma que se disponga) y Comisiones regionales con idéntica integración (representantes de la organización desconcentrada de la Administración del Estado y de la Administración local o municipal de la Región-Provincia, en paralelo a los Consejos ya previstos en el texto al tratar de la desconcentración).

19. Artículos 103 a 113.

La planificación, en cuanto técnica funcional de dirección o coordinación, es perfectamente adecuada, pero siempre que se diseñe de forma flexible y adecuada. En la actualidad, en efecto, la sociedad industrial avanzada de cambio rápido y permanente en función de su dependencia de la ciencia y la técnica (y el rapidísimo progreso de éstas) y en un contexto de economía globalizada impone, en efecto, serias exigencias a la planificación para que ésta pueda llegar a ser operativa.

Las consideraciones precedentes justifican la sugerencia de reconsiderar los términos en que aparece regulado el Plan Nacional de Desarrollo, tanto por su planteamiento, como por su finalidad y efectos, así como el procedimiento de aprobación. La planificación a una escala tan amplia como la nacional (incluso en un país de las dimensiones de Costa Rica, dada la diversidad de su territorio) comporta un proceso de recogida y elaboración de información, formulación de pronósticos y determinación de objetivos y medios para alcanzarlos a través de la acción administrativa, así como un esfuerzo de armonización de intereses y criterios para alcanzar decisiones, que es probable que la figura no pueda llegar a ser operativa o se desacredite prontamente sencillamente por el continuo desfase que inevitablemente se producirá –caso de que pueda llegar a formularse y aprobarse el Plan- entre las previsiones (basadas en información histórica) y el contexto socio-económico en que éstas deban aplicarse.

Considerando, no obstante, la figura de indudable interés, se sugiere su transformación en unas directrices nacionales de desarrollo de contenido flexible y no predeterminado, variable según la finalidad, la materia y los objetivos. Esta variante facilitaría, además, el debate político real en el Parlamento. Y otorgaría a la técnica la necesaria capacidad de respuesta rápida ante la evolución del contexto socio-económico.

De esta suerte, el contenido verdaderamente planificador en detalle podría desplazarse a una tipología variable de planes, según su objeto: territoriales y globales, sectoriales, etc… Nivel éste, en el que la técnica planificadora podría ser verdaderamente operativa, tanto más si se permite su concreción ulterior en programas ministeriales (variables, por ejemplo para todo el Ministerio o solo para determinada Secretaría, y, desde el punto de vista territorial, para todas las regiones o solo para algunas o alguna con específicos problemas. Esta configuración facilitaría, además, la aplicación de la técnica a la coordinación de la acción de las Administración local.

Pues cuando se pretendiera coordinar, además, esta última, cabría incluir en el contenido de los planes el marco adecuado, desglosando éste en programas diversos según se trate de dirigir la acción ministerial o de coordinar ésta y la actividad municipal-local. Esta posibilidad debería ser objeto de una regulación específica que contemplara la intervención de los Municipios afectados y los límites de la planificación como técnica de coordinación en función de la autonomía de éstos (la cual exige que no se lesione la capacidad de autoorganización de los entes locales, se respete un cierto campo de opción propia a éstos y no se transforme la planificación en un cuadro de directrices positivas que dirección).

Todas las consideraciones precedentes se revelan –especialmente por lo que respeta a la dirección de la acción administrativa estatal- tanto más pertinente, cuanto que el texto pretende conectar al incumplimiento de los planes precisas consecuencias jurídicas desde el punto de vista de la evaluación y el control de la eficiencia y la eficacia. Para que estas previsiones se cumplan es imperativo que la planificación pueda funcionar bien y no se desacredite por su no formulación (al menos en tiempo), su pesantez o rápida obsolescencia.

Desde este punto de vista (el de la evaluación del cumplimiento y las consecuencias a extraer del mismo, en particular la remoción) preciso resulta también señalar que sería más que conveniente no fiar el juego de la técnica a un solo criterio incapaz, por su propio carácter cuantitativo (un porcentaje mínimo de cumplimiento global), para traducir la complejidad de objetivos de la planificación y programación, así como la enorme heterogeneidad de la acción administrativa. Esta opción podría tener incluso efectos negativos no queridos, como el de incentivar una pura ejecución cuantitativa o de gasto presupuestario, ajena a y ciega para las circunstancias cambiantes y los aspectos cualitativos. De ahí que se recomiende la referencia a índices de medida establecidos por los propios planes y programas, modulados o ponderados en función de la importancia de los objetivos por ellos mismos señalados. Si se desconfía, a su vez, que estos índices puedan operar bien, podría seguir conservándose el criterio cuantitativo y global actual como referencia última, aplicable en defecto de aquéllos.

Una mención específica merece, por último, la consecuencia que del cumplimiento extrae el texto para los funcionarios sujetos al estatuto del servicio civil: la separación como sanción disciplinaria. En realidad esta calificación es técnicamente incorrecta (el funcionario no ha cometido tanto una infracción típica merecedora de una respuesta asimismo típica de carácter propiamente punitivo, cuanto más bien ha incurrido en una falta objetiva de rendimiento en su trabajo justificativa de su apartamiento del mismo). Por ello se sugiere la posibilidad de sustituir la respuesta disciplinaria por una de remoción del puesto de trabajo (traslado, pase a un puesto de inferior responsabilidad o nivel) o, incluso, de separación del servicio civil sobre la base de causa legal objetiva para ello y previo procedimiento (no disciplinario) al efecto.

Resumiendo lo dicho sobre la configuración de la técnica planificadora, parece procedente:

  • La flexibilización de la técnica, de suerte que comprenda una doble variante de dirección y coordinación y dentro de la primera – en una escala que va del extremo de los instrumentos de mayor rango, contendido más extenso y alcance mayor al otro extremo de los instrumentos de menor rango, contenido más específico y alcance más concreto- desde las directrices (de contenido variable), pasando por los planes hasta alcanzar los programas.

  • La reserva de la variante directiva para la Administración del Estado y graduando en ella el empleo de directrices (a concretar en planes, formalizables de diversa manera y de rápida aprobación y modificación o actualización), planes (a aprobar ya en todo caso por la Administración y a concretar en programas) y programas. Estos últimos deberían ser de dos tipos: los programas internos a los Ministerios para la dirección de la actividad de órganos centrales y desconcentrados de éstos; y los programas concertados entre el Ministerio y sus entes funcionalmente descentralizados y, en su caso, empresas públicas (programas comprometedores de los directivos designados para dichos entes y empresas).

  • La reserva de la variante de coordinación para la relación entre la Administración del Estado y la local o municipal, sin perjuicio de que los instrumentos sean los mismos: los planes y los programas antes aludidos. La variación consistiría en las reglas de respeto de la autonomía en el doble plano sustantivo y procedimental. Las sustantivas consistirían en la prohibición de agotamiento de las decisiones a adoptar (de modo que no reste ámbito alguno de opción local) y la interdicción de la lesión de la capacidad de autoorganización de cada Municipio o Municipalidad. Y las procedimentales serían las de exigencia de participación de los Municipios o Municipalidades afectados en la formulación del correspondiente plan que pretenda fijar un marco coordinador a la acción local, así como la de formulación en principio de forma cooperativa, es decir, de común acuerdo o por decisión conjunta voluntaria del programa en concreto a derivar, si procede, del pertinente plan.

20. Artículos 114 a 121.

Las técnicas que acertadamente incorporan estos preceptos al elenco de técnicas reguladas en este Capítulo son la dirección orgánica e intersubjetiva.

Desde una valoración muy positiva de la regulación ahora considerada, preciso es, no obstante, efectuar las siguientes observaciones de carácter general:

  • La técnica de la dirección solo puede jugar realmente en el ámbito de la Administración Pública del Estado, incluyendo en ella desde luego los órganos desconcentrados y los entes funcionalmente descentralizados. Debe quedar excluida de su aplicación, por tanto, la Administración municipal o local.

  • No aparece contemplada y resuelta debidamente la relación entre la dirección y la planificación. ¿Opera aquélla cuando no hay planificación o también cuando existe ésta? En segundo caso ¿pueden las directrices apartarse del contenido del plan que esté vigente? Caso positivo ¿qué consecuencias se siguen de ello en orden a la evaluación de resultados y, por tanto, a la posibilidad de extracción de consecuencias de remoción? Consecuentemente, sería conveniente establecer algunas reglas que clarificaran los anteriores extremos. En todo caso, dichas reglas, sin perjuicio de poder prever la combinación de ambas técnicas en la forma específica que se considere pertinente para la organización ministerial directa y los entes descentralizados simples, parece que habrían de establecer i) la exclusividad de la técnica de las directrices para las instituciones autónomas y ii) la prohibición de que dichas directrices lesionen el núcleo de la autonomía de las mismas (para salvaguardar la mayor entidad de esta autonomía).

  • Aunque la distinción entre dirección orgánica e intersubjetiva, no queda claro si el contenido de la potestad de dirección que se determina es de ambas o sólo de la segunda. Técnicamente parece que la dirección orgánica no debe tener limitaciones, por cuanto –al basarse en la jerarquía- permite al director utilizar las técnicas propias de la misma: orden concreta, avocación del asunto y, en su caso, remoción si el inferior funcionario de confianza (de esta suerte en la relación jerárquica carece de todo sentido lo dispuesto en el artículo 118). Por ello debería aclararse este extremo en el sentido indicado.

Debe añadirse a las anteriores observaciones generales alguna referida concretamente a la remoción por incumplimiento. La regulación de ésta:

  • Resulta excesiva cuando se trate de funcionarios de libre designación y remoción (incluso de entes descentralizados simples), pues ésta implica la posibilidad de cesar en cualquier momento por pérdida de la confianza (lo cual es el supuesto). De esta suerte no se entiende en este caso la necesidad de las intimaciones previas y de la exigencia del carácter grave del incumplimiento, que de seguro va a suponer una fuente de conflictos.

  • Resulta corta en el caso de directivos de las instituciones autónomas: aquí está bien la tipificación del incumplimiento y la necesidad de las intimaciones previas, pero además es preciso respetar la competencia y el procedimiento que estén establecidos en la Ley reguladora de cada institución. En el caso de las Universidades esto es especialmente claro: la remoción no puede tener lugar sino por decisión del o de los correspondientes órganos de la propia Universidad.

En consecuencia se recomienda la introducción de las modificaciones que de esta observación resultan sin más.

21. Artículos 122 a129.

La Sección dedicada a la evaluación y la rendición de cuentas merece sin duda elogio sin reservas, tanto más siendo la regulación que se establece acertada con carácter general. Resulta difícil sobrevalorar la trascendencia de esta regulación para la introducción en toda la Administración, junto a la sensibilidad por el respeto a la legalidad, la conciencia de la economía de costes, óptimo empleo de los medios y maximización de los resultados preservando e incrementando continuamente la calidad de éstos. Es decir: la introducción con nivel de exigencia equiparable el control de eficacia junto a los tradicionales controles jurídico puro y financiero.

Sin perjuicio de lo dicho, procede efectuar las siguientes observaciones concretas:

  • Esta técnica, en la medida en que trasunto del principio general de eficiencia-eficacia, debe aplicarse al conjunto de la Administración Pública y, por tanto, a la Administración del Estado (incluidos sus entes descentralizados simples) como a la Administración local o municipal y a las instituciones autónomas. Y ello, sin perjuicio de que algunas reglas puedan ser específicas para la primera, por su importancia central en el sistema administrativo.

  • De ahí que la asignación de la competencia para la evaluación interna y la contratación de la externa que se realiza en el artículo 123, así como la determinación del plan anual de trabajo (artículo 127), la existencia de unidad de evaluación (art. 128) y la preceptividad de un informe anual deban quedar referidas: la primera, al órgano superior correspondiente de la Administración de que en cada caso se trate (sin perjuicio de poder precisarse el órgano para la Administración del Estado), y las restantes a todas las Administraciones.

Esto último (generalización a todas las Administraciones) debe hacerse también con la metodología que muy acertadamente regula el artículo 126.

  • A propósito de esta metodología (inclusiva de criterios e índices de medición, cuantitativos y cualitativos), procede –en la línea de lo argumentado al tratar de la técnica de la planificación- su coordinación con el juego de esta última.

  • Por último y respecto a la Administración Pública del Estado, ante la dificultad que ha de suponer la implantación y efectividad del sistema de evaluación de la actividad administrativa, no puede dejar de hacerse la sugerencia de que se sopese la oportunidad de introducir un órgano en la Presidencia de la República responsabilizado con carácter general de impulsar, desarrollar, concretar, homogeneizar, difundir, supervisar y controlar la aplicación efectiva de las técnicas de la evaluación y de la rendición de cuentas.

22. Artículos 130 a 147 (Capítulo V).

Se agrupan en este Capítulo disposiciones organizativamente heterogéneas: la articulación desconcentrada (regional) de la Administración Pública del Estado y la organización para el desarrollo local. Y son heterogéneas porque se refieren a la construcción de la Administraciones autónomas entre sí y, por tanto, separadas. La confusión proviene probablemente de la pretensión de la extensión funcional de la Región estatal a lo local (a través de las atribuciones asignadas a los Consejos previstos) y la integración asimismo funcional de la Administración local o municipal en el proceso planificador del desarrollo regional (a través de las figuras del Consejo y la Comisión locales correspondientes y su respectiva composición).

Esta situación debe ser aclarada en el siguiente sentido: la separación de la desconcentración de la Administración del Estado, sin perjuicio de su aprovechamiento para la articulación de la coordinación de ésta con la Administración local o municipal, respecto de la planificación del desarrollo local y su articulación con la planificación general.

Dicho lo anterior, procede abordar la cuestión más importante que suscita este Capítulo: el tratamiento independiente de la regionalización induce malentendidos acerca del alcance y significación de ésta, tales como el que acaba de exponerse. Y lo hace, siendo así que su regulación separada e independiente no solo no es necesaria, sino que técnicamente es inadecuada. Así es, sencillamente porque la regionalización no es otra cosa que un conjunto de disposiciones sobre la organización desconcentrada de la Administración del Estado cuyos órganos superiores están regulados en el Capítulo II, es decir, de parte de la estructura administrativa directamente incardinada a dichos órganos (solo que con competencia territorial limitada) y, por tanto y en lo que hace a las unidades sectoriales regionales, a la estructura de los correspondientes Ministerios a mismo título que las unidades centrales de éstos o radicadas en San José y con competencia en todo el territorio nacional (unidades aquéllas que, por tanto y al igual que éstas, deben ser reguladas en los pertinentes Reglamentos Autónomos de Organización).

Siendo esto así, se sugiere que todo lo atinente a la organización desconcentrada misma se pase sistemáticamente al Capítulo II, quedando en éste exclusivamente la organización de coordinación territorial con la Administración local o municipal (por lo que el Capítulo podría y debería quedar rebajado a Sección del precedente, es decir, del IV, tal como ya se ha planteado al tratar del contenido dispositivo del mismo y al hilo de la coordinación interadministrativa).

Por lo que hace a la organización de la que, con terminología española, cabría calificar de Administración periférica del Estado, cabe hacer las siguientes observaciones:

  • No se entiende bien la utilización del término <>, que induce a confusión acerca del alcance de la desconcentración, siendo así que, como resulta del propio texto se utiliza como referencia máxima la Provincia. Se sugiere, por ello, que se hable simplemente de Administración desconcentrada, que se organizará por ámbitos provinciales y, en casos justificados, inferiores a la Provincia (uno o varios Cantones).

  • Se estiman acertadas tanto la no imposición con carácter general de la estructura desconcentrada, como la previsión del órgano consistente en el Administrador. Pero, por ello mismo, debería precisarse que, en caso de suficiencia por razón de la materia y el tipo de servicios, con el establecimiento de medios telemáticos para el acercamiento suficiente de los servicios y las prestaciones administrativas, únicamente se establecerá una dependencia simple desconcentrada de información y ayuda al ciudadano. Porque, en efecto, la desconcentración complica y encarece la organización administrativa, de modo que no siendo necesaria ha de evitarse por razones de economía y eficiencia. Quizás podría preverse incluso la posibilidad de una unidad general única, bajo la dependencia del Administrador, para dotar de infraestructura periférica a todos aquellos Ministerios que no precisaran de contar con unidades específicas propias.

  • El perfil funcional de la figura del Administrador debería completarse con la dimensión, añadida a la dirección y coordinación periféricas de las unidades y entes pertenecientes a la Administración del Estado, de la coordinación de ésta con la Administración local o municipal de la Provincia o ámbito inferior correspondiente.

  • La configuración del Consejo regional prevista por el proyecto no parece posible (el Consejo regional como órgano periférico con función de coordinación universal, incluso de la instancia autónoma local o municipal). Debería pues modificarse en el siguiente doble sentido: de un lado, para hacer de él propiamente un órgano periférico (de la Administración del Estado) de apoyo al Administrador en su función de dirección y coordinación de dicha Administración; y, de otro, para, con la debida composición, articularlo, además, como órgano de coordinación territorial con la Administración municipal y local. En su primera composición-función, el Consejo regional sería, así, el marco organizativo en el que se inscribirían las Comisiones sectoriales previstas por el propio proyecto.

  • La configuración de la organización específicamente local para el desarrollo se ofrece ciertamente compleja. Sin perjuicio de no entrar en esa complejidad distrital-cantonal (que puede obedecer a particularidades de la Administración costarricense que no se conocen suficientemente), se estima que por su composición y sus funciones resulta contradictoria con la estructura y lógica del mundo municipal. De ahí que se sugiera la incorporación de sus funciones en la estructura de la organización de encuentro y coordinación de las Administraciones del Estado y la local que se ha venido defendiendo a lo largo de este informe.

23. Artículos 142 a 151 (Sección 1ª del Capítulo VI).

A la regulación de la técnica organizativa de la delegación pueden hacerse los siguientes comentarios con la finalidad de su mejora:

  1. Se considera muy positiva la previsión diferenciada de la delegación interorgánica (incluso per saltum) y de la intersubjetiva, así como la posibilidad de la subdelegación y la delegación de firma.

  2. La delegación no debe configurarse tanto como temporal, cuanto como revocable en cualquier momento. El establecimiento de un límite temporal máximo (12 meses) y la imposición de la obligación de la reforma de la estructura orgánica como única alternativa a una renovación de la delegación parecen reglas excesivamente rígidas y no excesivamente razonables. La delegación es una facultad en poder de la propia organización para acomodar su funcionamiento interno real a la carga de trabajo que resulte en cada momento del ordenamiento jurídico (el cual, por la renovación constante de las normas sectoriales, no es capaz de graduar adecuadamente dicha carga, sencillamente porque no es capaz de conocer sus auténticas dimensiones e implicaciones). Precisamente esta característica es la que explica las limitaciones institucionales de la técnica. Por ello en modo alguno parece aconsejable imponer restricciones excesivas a su uso por la organización: la limitación temporal en los términos expresados se considera que es excesiva y puede tener unos efectos secundarios impredecibles.

Todo lo dicho se entiende sin perjuicio de que pueda preverse algún mecanismo para la revisión periódica de las estructuras administrativas y la distribución entre ellas de las competencias, a los efectos de la reconsideración de la asignación de éstas.

Y otra cosa es también que el delegante pueda limitar temporalmente, en el acto de delegación, la duración de ésta. Esto no debe prohibirse, precisamente en mérito de las razones ya expuestas.

  1. Existe un problema de identificación del objeto de la delegación: en la definición legal se habla exclusivamente de la competencia (lo que es correcto), pero en otros se habla luego también de la <>. Las actividades son expresión también del ejercicio de competencias, salvo que se quiera aludir al desarrollo de tareas de gestión bien de carácter técnico, real o material (transportar, suministrar realmente un servicio o un bien, proyectar técnicamente, investigar, patrullar [la policía], etc…), bien de carácter preparatorio de los actos (instrucción de expedientes). Pero en este último caso habría que emplear más bien otra técnica: la de la encomienda de gestión. Pues la delegación se refiere siempre, y así aparece ciertamente definida en el texto, al desarrollo de una actividad con directa relevancia jurídica (ejercicio de competencia en sentido estricto), lo que explica la distinción entre los planos de la titularidad y el ejercicio (distinción más dogmática que propiamente jurídico-positiva). En consecuencia, se sugiere hablar siempre en el texto de delegación de competencias.

  2. Como quiera que no debe permitirse la delegación de cualquier competencia (pues ello permitiría la desnaturalización de la organización predeterminada normativamente), los límites deben establecerse con suficiente claridad. Los que resultan del texto, definidos con conceptos jurídicos indeterminados, se ofrecen excesivamente imprecisos y capaces de dar lugar a muchos conflictos en sede interpretativa y aplicativa. Sería preferible fijar como límites: las competencias atribuidas directamente por la Constitución, las dispuestas por una Ley formal con prohibición expresa de delegación, las inherentes a la jerarquía, las de control y las de conocimiento de recursos.

  3. El contenido y el alcance de la delegación deben estar claros. Por ello la autorización para la subdelegación debe figurar ya, por razón de orden y claridad en las competencias, en el acto de delegación (no debe ser posible una autorización posterior de subdelegación y de permitirse habría que imponer la publicación también de la subdelegación).

  4. No queda claro en el segundo párrafo del artículo 143 el régimen de la delegación en cuanto a su alcance. Pues parece que se autoriza la delegación para el dictado de un acto concreto. Esto no parece técnicamente procedente, pues desvirtúa lo que es la delegación. El problema que pudiera resolver este tipo tan peculiar de delegación está adecuadamente resuelto por la figura específica de la delegación de firma.

En cualquier caso resulta confuso cuando debe publicarse y cuando no una delegación interorgánica. Debería aclararse este extremo.

  1. El supuesto de extinción de la delegación por el ejercicio de la competencia delegada resulta de todo punto extraño, ya que las competencias, por su carácter normativo, no se consumen con su ejercicio (antes al contrario, al igual que las normas se confirman). Debería reconsiderarse o aclararse (por ejemplo reconvirtiendo el supuesto en el de desaparición o supresión de la competencia, que quizás sea a lo quiera aludirse).

  2. La regla que dispone el artículo 148 para el caso de procedimiento en curso no queda en absoluto clara. Pues el <> aludido en el inciso final puede ser tanto el destinatario originario de la delegación, como el nuevo destinatario de la misma resultado de la revocación con nueva delegación. Debería aclarase, pues, esta cuestión.

  3. En la delegación de firma no es que deba atribuirse la responsabilidad del acto al delegante, sino que lo específico de la figura es el despacho oral de los asuntos, con adopción pues de las resoluciones o decisiones, si bien el trabajo de la formalización por escrito de éstas queda remitido al delegado para su firma.

  4. El régimen de la delegación intersubjetiva que establece el artículo 151, finalmente, contiene elementos propios de la que tiene como destinatario un ente descentralizado instrumental y de la que tiene como destinatario un ente verdaderamente descentralizado, es decir, dotado de auténtica autonomía, incluso garantizada constitucionalmente (como los Municipios o las Municipalidades).

La redacción actual del precepto vale para la delegación a favor de los entes descentralizados simples, si bien sobrando la exigencia de la anuencia de éstos para recibir la delegación y la precaución de que las directrices del delegante han de ser de carácter general (pudiendo ser concretas y de oportunidad, sin límite). No debe olvidarse que estos entes tienen una autonomía puramente instrumental.

Para la delegación intersubjetiva cuyo destinatario sea un ente con autonomía garantizada (los Municipios paradigmáticamente) valen y son inexcusables, sin embargo, los extremos que justamente sobran en el caso anterior. Pues aquí se trata de salvaguardar la autonomía del ente receptor. De todas maneras podría preverse la posibilidad de la imposición de la delegación mediante Ley formal.

24. Artículo 154.

La regulación impecable de la avocación contiene un único punto oscuro en este precepto. Pues en él la fijación de los límites de la técnica es vaga e imprecisa. Toda atribución de una competencia se hace, acertadamente o no, en función del criterio de la mayor idoneidad del órgano destinatario respecto de cualquier otro. Habría pues que encontrar otro criterio más preciso o al menos no referido a la base misma del mecanismo de atribución competencial; criterio que podría ser la importancia del asunto a los efectos de sentar criterio general en una materia u otro análogo.

Quizás lo único que se echa en falta en la regulación del texto es si solo es posible la avocación respecto de asuntos de que esté conociendo el inmediato inferior o también per saltum de los que esté conociendo cualquier inferior. La cuestión es importante, dada el régimen a que luego se somete la desconcentración territorial (en el que se prevé la utilización de la avocación). Sería aconsejable un pronunciamiento expreso sobre este extremo.

25. Artículos 157 a 166 (Sección 3ª del Capítulo VI).

La regulación que el proyecto hace de la desconcentración plantea un problema sustancial de utilización de la técnica más allá de sus límites institucionales lógicos. Se aprecia este desbordamiento en el régimen de la desconcentración funcional, que da lugar a una organización materialmente descentralizada perfectamente equiparable a la que se expresa en las entidades descentralizadas simples.

No obstante lo dicho, la regulación examinada es fácilmente reconducible técnicamente. Para ello, lo decisivo es tener en cuenta que la desconcentración es una técnica organizativamente ciertamente amplia y flexible, pero que tiene como límite el contorno y la lógica de la organización administrativa en cuyo seno opera. Quiere decirse que queda fuera de la desconcentración, por ser justamente lo propio de la descentralización funcional, la creación de nuevas entidades, pues esta creación es signo de un salto organizativo cualitativo, dando lugar a la aplicación de técnicas diferenciadas de las que juegan en el seno de cada organización.

Las observaciones que se formulan a continuación descansan en las precedentes consideraciones y la consecuente necesidad de mantener la desconcentración dentro de sus límites, es decir, de su diferencia respecto de la descentralización funcional:

  • El objeto de la descentralización debe determinarse en el artículo 157 no tanto por relación a la especialización funcional (que lo propio de la descentralización), como por referencia a i) la descongestión de los órganos superiores de la correspondiente Administración y el incremento de la eficiencia y eficacia de ésta mediante la ubicación de las competencias en los órganos más cercanos al ciudadano; y ii) el aseguramiento del cumplimiento de funciones y también tareas técnicas conforme a la lógica del arte o ciencia correspondiente y, por tanto, con autonomía funcional.

  • En el artículo 158 habría de precisarse que la norma desconcentradora debe ser, en el caso, de los Ministerios justamente el correspondiente Reglamento Autónomo de Organización.

  • La desconcentración debe conceptuarse (art. 159) como una reasignación normativa de la competencia y no tanto como una transferencia de titularidad y ejercicio (lo que supone la caracterización como una delegación de grado superior, siendo así que se trata de un fenómeno cualitativamente distinto). De ahí que sea improcedente (o mejor equívoco) decir que implica la extinción de la relación de jerarquía: pues ciertamente la reasignación puede comportar la desaparición de la esa relación, pero sencillamente respecto de la estructura precedente, no así necesariamente respecto de la resultante de la reasignación competencial. Y además la desaparición de la relación jerárquica lo es en el plano funcional, pero no en el orgánico. Las consecuencias que el artículo 159 extrae de la desaparición de la relación jerárquica deben entenderse aplicables únicamente cuando la desconcentración lo es para asegurar a la correspondiente organización el despliegue de su actividad con autonomía funcional.

  • Debe suprimirse la posibilidad, consignada en el artículo 161, del otorgamiento a un órgano desconcentrado de personalidad jurídica, pues aquí es donde se produce el solapamiento más ostensible con la descentralización funcional. El reconocimiento de autonomía de funcionamiento al órgano desconcentrado no requiere de este recurso a la personalidad, como demuestra sin más el artículo 160. Todo lo cual no quiere decir que no pueda permanecer el resto del contenido dispositivo del precepto (diferenciación presupuestaria para una gestión más flexible, facultad para administrar los recursos humanos adscritos y competencias de contratación), perfectamente plausible para el fenómeno de la desconcentración dirigida a proporcionar autonomía funcional. Por ello mismo es también plausible el contenido del artículo 162 sin otra precisión que la necesidad de exclusión del conferimiento de personalidad jurídica, así como la imprescindible matización de la independencia presupuestaria (pues más bien debe tratarse de diferenciación presupuestaria para una gestión propia en el marco de la presupuestaria general de la Administración correspondiente).

  • En el artículo 164 debe suprimirse toda referencia a entes descentralizados y configurarse los órganos correspondientes (que parecen constituir ejemplos de órganos dotados de autonomía funcional en el cumplimiento de sus funciones) como órganos adscritos al correspondiente Ministerio.

  • Debe tenerse en cuenta que los órganos desconcentrados pueden ser de estructura compleja (órganos de órganos, como los Ministerios mismos). Nada se opone, pues, a las previsiones de los artículos 163, 164 y 165.

  • La reconcentración prevista en el artículo 166, que no es sino el nuevo ejercicio 8en sentido contrario) de la potestad normativa organizativa de reasignación de competencia y reordenación de las estructuras orgánicas, debe precisarse que ha de hacerse, al igual que la desconcentración, mediante norma reglamentaria (en su caso, los Reglamentos Autónomos de Organización de los correspondientes Ministerios).

26. Artículos 167 a 171 (Sección 1ª del Capítulo VII).

Los entes descentralizados simples, las instituciones autónomas y las empresas públicas son tipos organizativos de características y condiciones de legitimación distintas, por lo que todos ellos no pueden considerarse sin más, en idénticos términos, que están en la disposición de la Administración del Estado para colaboren con ella en el cumplimiento de sus fines (falta por cierto en la enumeración legal la figura, luego regulada, de los entes corporativos de interés público). Por ello, el artículo 167 debería más bien decir que los entes descentralizados simples y las empresas públicas, así como las instituciones autónomas y, en su caso, los entes corporativos colaboran con la Administración Pública del Estado de acuerdo con su respectivo régimen y en los términos de lo dispuesto en el Capítulo en el servicio al interés general.

Dado el distinto régimen de las expresadas figuras organizativas tampoco parece adecuada la denominación del Capítulo, pues ni las instituciones autónomas, ni los entes corporativos son desde luego entes estrictamente instrumentales de la Administración del Estado en tanto Administración matriz.

En cuanto que la expresión <> pueda entenderse genérica y comprensiva, por tanto, de las diversas figuras organizativas contempladas en el Capítulo debe ser suprimida del artículo 169, sustituyéndola por la de entes institucionales.

El contenido del artículo 170 parece correcto, pero en la medida en que en la creación, modificación y supresión de este tipo de entes corporativos está comprometida la libertad en general y la de asociación en particular, dichas decisiones deben reservarse expresamente a la Ley en sentido formal, es decir, la ley parlamentaria.

27. Artículos 172 a 181 (Sección 2ª del Capítulo VII).

No hay nada sustantivo o de fondo que objetar a la definición que efectúa el artículo 172, pero si conviene tener en cuenta que:

  • Afirmar que estos entes gozan de independencia puede dar lugar a equívocos interpretativos, siendo así que solo tienen una autonomía puramente instrumental para la más expedita gestión de una actividad o servicio, no comparable con la verdadera autonomía de las instituciones autónomas.

  • La conexión de la regla establecida en el inciso final del precepto a la existencia de <> sobre la naturaleza jurídica no parece correcta y puede dar lugar a numerosos problemas. Más bien habría que hablar, a efectos de dicha conexión, de no determinación normativa expresa de la naturaleza jurídica.

El contenido del artículo 175 debería relacionarse y armonizarse con las previsiones del propio texto acerca de las técnicas de dirección, coordinación, evaluación y control reguladas en el Capítulo IV (teniendo en cuenta las sugerencias que a éste se hacen en este informe).

28. Artículos 182 a 184 (Sección 3ª del Capítulo VII).

Al artículo 182 no hay nada que objetar, siempre que –por las razones ya expuestas al tratar de las normas generales- se suprima la referencia a la <> de las instituciones autónomas que en el se contiene.

En el artículo 184 debe suprimirse idéntica referencia a la instrumentalidad y, además, establecerse que la dirección de que son susceptibles estas instituciones es la compatible con sus estatuto específico de autonomía, que en todo caso deberá ser respetado.

29. Artículos 185 a 192 (Sección 4ª del Capítulo VII).

La regulación que el texto hace de las empresas públicas (y su deslinde respecto de las empresas de titularidad pública actuantes en el mercado en régimen de libre competencia) es plenamente correcta. Procede hacer, sin embargo, las siguientes consideraciones de detalle:

  • Quizás sería conveniente que en la definición misma de empresa pública (art. 185) se incluyera la regla que luego se establece para la reconversión de entes públicos instrumentales en empresas públicas (la autofinanciación, siquiera tendencial).

  • Sería conveniente sustituir las referencias que en la regulación se hacen sin más e indiferenciadamente al Estado por otra más concreta a la Administración Pública del Estado.

Este es mi informe, que gustoso someto a cualquier otra opinión mejor fundada en derecho y que firmo en Getafe (Madrid), a dos de mayo de dos mil uno.

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo
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