Informe sobre el proyecto de ley orgánica de la administración pública redactado por el equipo de trabajo constituido en el seno de la segunda vicepresidencia de la república de costa rica bajo la dirección del dr. Rodolfo saborio valverde






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status político y civil le acompaña siempre (es indisponible no ya por el Estado, sino por el propio sujeto-titular del mismo).

La parte del precepto referida a los componentes de la Administración convendría, finalmente y en el caso de ser correcta la segunda de las interpretaciones antes hechas, separarla (en precepto distinto o, en todo caso, en número diferenciado dentro del mismo precepto) y simplificarla y clarificarla, en el sentido de que el ejercicio de cargos y funciones públicos (no participación en funciones esenciales, que es expresión ambigua y cuyo alcance es difícil de determinar) dentro de la Administración debe realizarse en los términos que mejor contribuyan al cumplimiento de los fines de ésta, añadiendo si se quiere la concreción de éstos que ya figuran en el precepto (aunque éstos son más propios de la Administración en cuanto poder público).

2. Artículo 2.

La finalidad de este precepto es la determinación descriptiva, vía identificación y enumeración de sus piezas o elementos integrantes, de la Administración Pública definida en el artículo anterior.

Esta descripción presenta dos problemas principales:

  • En primer lugar: la de su relación con la posterior determinación en el artículo 4 de los órganos constitucionales de esa misma Administración pública, que parece desmentir el pluralismo territorial de ésta y pudiera incurrir en infracción de la garantía constitucional de la autonomía municipal (que implica autogobierno a través de órganos propios, derivados constitucionalmente, diferentes de aquéllos otros). Téngase en cuenta, en efecto, que el artículo 6 habla en su letra a) del aparato administrativo en su conjunto y luego en su letra b) de la Administración central, dando así pie a la interpretación de que los artículos 4 y 5 se refieren, en efecto, a toda la Administración Pública definida en este precepto.

La dificultad quizás no sea de fondo, por inducida solo por la terminología empleada y, concretamente, por el hecho de englobar todos los órganos del Estado en el concepto de Administración Pública. Es evidente que en la Constitución de Costa Rica por lo menos el Presidente de la República no es sólo Administración. Es significativo que ni siquiera el proyecto designe globalmente a los órganos gubernamentales como sin más <<órganos superiores de la Administración>>, viéndose forzado a emplear la expresión <<órganos constitucionales superiores de la Administración>>.

Por ello, la dificultad detectada (y con ella la cuestión grave que plantea) desaparecería optando por cualquiera de las dos siguientes alternativas: a) caso de no querer alterar el actual planteamiento del texto, denominando el Capítulo II (y siendo luego consecuente con esta denominación) <<Órganos constitucionales superiores de la Administración Pública del Estado [o nacional o central]>> (para salvar la autonomía constitucional, no meramente de organización administrativa y si de distribución territorial del poder definido por la Constitución, de la instancia territorial local); y b) en otro caso, calificando los órganos de que ahora se trata como órganos superiores de la Administración Pública del Estado [o nacional o central] y estableciendo en su regulación un <> referido a su naturaleza, además, constitucional, determinante del ejercicio de funciones no administrativas (cuyo ejercicio alcanzaría, así, a todas los elementos de la Administración y más allá a otras organizaciones no administrativas) Esta doble naturaleza político-constitucional y administrativa está reconocida ya por el proyecto que habla de la dirección política y administrativa.

  • En segundo lugar: la utilización de la expresión <
    >, que no es unívoca, puesto que el texto la emplea también (art. 4, por ejemplo) para significar el complejo Presidente de la República-Ministro, denominado <
    >. Sobre ello, toda la organización que no sea parlamentaria o judicial parece que ha de adscribirse, por imperativo de la división constitucional de poderes, en el ejecutivo.

En consecuencia, se sugiere modificar aquí el texto en función de la modificación que se haga del artículo a la luz de las consideraciones antes expuesta a propósito de la cuestión anterior. De todas maneras aquí habría que hablar no sólo de los órganos superiores, sino de toda la organización directa estatal-central.

En función de lo hasta aquí expuesto, quizás sería conveniente operar mediante enumeración; por ejemplo así:

Integran la Administración Pública:

a) El Presidente de la República, el Consejo de Gobierno y los Ministros [el Poder Ejecutivo en sentido estricto no es tanto un órgano complejo, cuanto la traducción de una exigencia de actuación conjunta o de común acuerdo por parte de dos órganos] y los órganos, incluso desconcentrados, de ellos jerárquicamente dependientes.

b) Los entes descentralizados territoriales.

c) Los entes descentralizados simples dependientes de y las instituciones autónomas adscritas a cualquiera de las anteriores.

En tono menor habría que señalar que la redacción del precepto permite interpretar que los entes descentralizados simples (podría pensarse que es mejor denominarles entes funcionales descentralizados para contraponerlos a los entes territoriales descentralizados) solo existen a nivel nacional (al igual, quizás, que las empresas públicas), lo que no puede valorarse positivamente. Pues los Municipios deben poder también descentralizar servicios (naturalmente cuando tengan tamaño suficiente, cual podría ser el caso del de San José) y constituir empresas para el desarrollo de actividades prestacionales de contenido económico, es decir, deben poder usar igualmente estos tipos organizativos cuando así proceda.

Ha de señalarse que, por el contrario, el tratamiento de las empresas públicas y de las organizaciones de interés social es, en si mismo considerado, muy adecuado.

El precepto contiene, además, un párrafo final (en si mismo perfectamente plausible) no directamente relacionado con el restante contenido. Pues éste se refiere a las organizaciones, mientras que aquél tiene por objeto el régimen jurídico de la actividad para aclarar que la actividad materialmente administrativa que desarrollen órganos o entes no administrativos se rigen por el Derecho Administrativo. Para ser coherente, esta determinación debería estar relacionada con otra que estableciera el régimen jurídico de los órganos y entes pertenecientes a la Administración, así como las empresas públicas y los entes privados de interés público. De no querer decirse nada sobre éstos (por existir regla al respecto en otras normas, por ejemplo), la técnica legislativa aconsejaría incluir más bien la prescripción de que se trata en una disposición adicional al margen del cuerpo dispositivo ordinario del texto legal.

3. Artículo 3.

El contenido de este precepto debe ser valorado globalmente de forma muy positiva.

Sin perjuicio de lo anterior, procede efectuar al mismo las siguientes concretas observaciones:

  • En cuanto al empleo del término <>, las consideraciones ya expuestas a propósito del artículo 1 y la conveniencia de sustituirlo más bien por el de <>.

  • Con carácter más general, la inconveniencia de configurar como derechos subjetivos la totalidad de los contenidos del precepto y, en particular, de la cercanía (se trata más bien de un principio objetivo de organización), la simplicidad de trámites (se trata más bien de un principio objetivo de ordenación de la actividad formalizada de la Administración), la unidad y la coordinación (se trata con toda evidencia de principios objetivos de organización), la eficacia y la eficiencia (se trata igualmente de principios de organización y funcionamiento), la planificación (se trata de una regla objetiva relativa al diseño de la actividad administrativa y, al propio tiempo, de una habilitación imperfecta) y la regionalización (se trata de un principio objetivo de organización que, además, en parte se solapa con la <>). Esta configuración como derechos subjetivos puede comportar graves dificultades en la racional y coherente organización administrativa y de los servicios públicos, toda vez que la hace dependiente de las acciones ejercitadas por los particulares y de las resoluciones judiciales, que no siempre pueden ser coincidentes (con las consecuencia de soluciones variables en el espacio y el tiempo, con las repercusiones que de ello se derivarían). Semejante modo de proceder impediría o, cuando menos, haría muy difícil una política de diseño de la organización administrativa, siendo así que la reforma de la organización es uno de los instrumentos capitales para la mejora de los servicios públicos. Política además, que debe ser de configuración esencialmente discrecional, por la propia naturaleza de las cosas.

En consecuencia, se aconseja vivamente la transformación de los expresados contenidos en principios de organización y funcionamiento de la Administración Pública.

Eso no quiere decir que no se pudiera incluir aquí derechos de los ciudadanos, que podrían ser, además, de los ligados a la transparencia (como el de acceso a la documentación en poder de la Administración), el derecho a la autodeterminación en materia de datos almacenados y tratados por medios informáticos, el derecho a un trato adecuado, el derecho a obtener en tiempo adecuado una resolución a la solicitudes formuladas, el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimiento en que sea parte, el derecho a ser oído y formular alegaciones antes del dictado de cualquier acto que pueda afectar a su esfera de derechos e intereses legítimos, el derecho a ser informado y orientado sobre los requisitos jurídicos y técnicos que la legislación imponga a los proyectos y las actividades que pretenda desarrollar, el derecho a exigir las responsabilidades de todo orden que procedan legalmente de la Administración, de las autoridades y funcionarios y demás personal a su servicio, la prestación de los servicios públicos y la dación de bienes públicos en los términos mínimos de calidad establecidos al efecto por las correspondientes cartas, etc….

  • La reconducción a la figura de principios es especialmente pertinente en el caso de la <>, pues la expresión <> permite, aunque no se quiera ni pretenda, la interpretación de que la unidad regulada es orgánica y formal (con implícito establecimiento del principio de jerarquía o cuasijerarquía a lo largo de toda la Administración Pública). Dado que, conforme a lo dicho ya, la unidad que puede legítimamente pretenderse es una unidad dinámica, funcional y de resultado, es preferible hablar de la procedencia del funcionamiento y la actuación de la Administración en su conjunto conforme a las exigencias de los principios de coordinación y unidad material.

4. Artículo 4.

Este precepto, por lo ya dicho al tratar del artículo 2, está relacionado necesariamente con la definición de la Administración Pública en su conjunto. En consecuencia y a efectos de evitar repeticiones se remite aquí sin más a las observaciones en tal momento efectuadas.

En todo caso procede indicar aquí (aún a riesgo de incurrir en alguna reiteración):

  • Dado que el propio precepto (y también la ulterior regulación perteneciente a este mismo Capítulo II) distingue perfectamente lo político o gubernativo de lo administrativo, reconociendo así que estos órganos directamente dispuestos por la Constitución desempeñan no sólo tareas administrativas, sino sobre todo gubernativo-constitucionales (aquéllas más bien traen causa de éstas, ya que la dirección política en asuntos administrativizados debe traducirse en ejecución administrativa, lo que implica la dirección de ésta, que puede verificarse con normalidad mediante la adopción de actos administrativos), parece conveniente que se distingan más nítidamente ambos planos, a los efectos de evitar una indebida contaminación <> de la actividad netamente constitucional.

Por ello se sugiere la introducción de un sin perjuicio relativo a la función de dirección política en el marco de la Constitución, en los términos que luego se precisarán.

  • Por lo ya indicado al tratar del artículo 2, no parece que el Poder Ejecutivo en sentido estricto pueda ser tratado como parte de la organización, pues más bien se trata de una actuación conjunta de dos o más órganos para el ejercicio de determinadas competencias. En consecuencia la mención al dicho Poder Ejecutivo en sentido estricto debería desaparecer, con las consecuencias que de ello se siguen para los artículos 22 a 25.

  • Finalmente, es claro que constitucionalmente los órganos de que aquí se trata sólo pueden ser superiores de la Administración territorial y funcional (así como del sector público empresarial) de la instancia nacional, central o estatal en sentido estricto (recuérdese que el artículo 6, b) habla, en efecto, de <>). Como ya se ha señalado, esta necesaria acotación organizativa de la superioridad refuerza la pertinencia de la neta diferenciación de los planos político y administrativo, pues en el primero tales órganos tienen una responsabilidad de conducción general del estado en su conjunto.

A la luz de las precedentes consideraciones se sugiere una redacción en el sentido aproximado que se sugiere con la siguiente:

<>.

5. Artículo 5.

Ninguna observación suscita este precepto, salvo la consecuente con las efectuadas a los artículos 2 y 4 y la procedencia, en consecuencia, de aclarar que la Administración dirigida es la del Estado, nacional o central.

6. Artículo 6.

El contenido de este precepto se articula correctamente por relación a competencias definidas formalmente.

Únicamente procede, pues, formular las siguientes observaciones puntuales (derivadas de las ya desarrolladas anteriormente):

  • Todas las referencias a la Administración deben precisar en el sentido de aludir precisamente a la Administración del Estado, nacional o central (territorial y funcionalmente descentralizada), que es la única dirigida efectivamente (con técnicas jerárquicas o cuasijerárquicas) por el Presidente de la República. Así debe suceder en las letras a) y b), c) y f) [por lo que hace a la organización descentralizada].

  • La atribución de la competencia de resolución de conflictos debe acotarse a los órganos de la Administración del Estado, nacional o central (con sus entes descentralizados funcionalmente): letra f).

  • En cambio la competencia de coordinación debe ampliarse al conjunto de la organizaciones administrativas, siempre que en el texto se regulen técnicas de coordinación respetuosas con la autonomía local garantizada constitucionalmente. Pues esta función es imputable a la dimensión constitucional de Jefatura del Estado global que ostenta el Presidente de la República. Afecta esta observación a la letra d).

7. Artículo 11.

Aquí la propia redacción del inciso inicial del precepto alude al deslinde de la dimensión político-gubernativa y la puramente administrativa del órgano.

El precepto se concentra correctamente en la determinación formal de las competencias según criterio funcional.

Sin embargo, procede observar que, con independencia de que el artículo 7 pueda hablar de la Presidencia de la República como complejo organizativo de apoyo al Presidente de la República, el órgano constitucional y administrativo es propiamente el Presidente de la República. Debe pues hacerse referencia a éste en la letra a), como desde luego se hace en otras letras del precepto.

8. Artículos 17 y 18.

La regulación que efectúan estos preceptos es, en si misma considerada, totalmente correcta. Ocurre que, por su contenido, suscita de nuevo la cuestión de la doble dimensión funcional política y administrativa en este caso del Consejo de Gobierno. Pues en tanto que órgano constitucional ejerciente de función directiva política, el Consejo de Gobierno no es, ni puede ser un órgano colegiado de funcionamiento normal u ordinario, lo que significa aquí: para el que valgan sin más las reglas de convocatoria previa con determinadas formalidades,
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