Informe sobre el proyecto de ley orgánica de la administración pública redactado por el equipo de trabajo constituido en el seno de la segunda vicepresidencia de la república de costa rica bajo la dirección del dr. Rodolfo saborio valverde
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| status político y civil le acompaña siempre (es indisponible no ya por el Estado, sino por el propio sujeto-titular del mismo). La parte del precepto referida a los componentes de la Administración convendría, finalmente y en el caso de ser correcta la segunda de las interpretaciones antes hechas, separarla (en precepto distinto o, en todo caso, en número diferenciado dentro del mismo precepto) y simplificarla y clarificarla, en el sentido de que el ejercicio de cargos y funciones públicos (no participación en funciones esenciales, que es expresión ambigua y cuyo alcance es difícil de determinar) dentro de la Administración debe realizarse en los términos que mejor contribuyan al cumplimiento de los fines de ésta, añadiendo si se quiere la concreción de éstos que ya figuran en el precepto (aunque éstos son más propios de la Administración en cuanto poder público). 2. Artículo 2. La finalidad de este precepto es la determinación descriptiva, vía identificación y enumeración de sus piezas o elementos integrantes, de la Administración Pública definida en el artículo anterior. Esta descripción presenta dos problemas principales:
La dificultad quizás no sea de fondo, por inducida solo por la terminología empleada y, concretamente, por el hecho de englobar todos los órganos del Estado en el concepto de Administración Pública. Es evidente que en la Constitución de Costa Rica por lo menos el Presidente de la República no es sólo Administración. Es significativo que ni siquiera el proyecto designe globalmente a los órganos gubernamentales como sin más <<órganos superiores de la Administración>>, viéndose forzado a emplear la expresión <<órganos constitucionales superiores de la Administración>>. Por ello, la dificultad detectada (y con ella la cuestión grave que plantea) desaparecería optando por cualquiera de las dos siguientes alternativas: a) caso de no querer alterar el actual planteamiento del texto, denominando el Capítulo II (y siendo luego consecuente con esta denominación) <<Órganos constitucionales superiores de la Administración Pública del Estado [o nacional o central]>> (para salvar la autonomía constitucional, no meramente de organización administrativa y si de distribución territorial del poder definido por la Constitución, de la instancia territorial local); y b) en otro caso, calificando los órganos de que ahora se trata como órganos superiores de la Administración Pública del Estado [o nacional o central] y estableciendo en su regulación un <
En consecuencia, se sugiere modificar aquí el texto en función de la modificación que se haga del artículo a la luz de las consideraciones antes expuesta a propósito de la cuestión anterior. De todas maneras aquí habría que hablar no sólo de los órganos superiores, sino de toda la organización directa estatal-central. En función de lo hasta aquí expuesto, quizás sería conveniente operar mediante enumeración; por ejemplo así: Integran la Administración Pública: a) El Presidente de la República, el Consejo de Gobierno y los Ministros [el Poder Ejecutivo en sentido estricto no es tanto un órgano complejo, cuanto la traducción de una exigencia de actuación conjunta o de común acuerdo por parte de dos órganos] y los órganos, incluso desconcentrados, de ellos jerárquicamente dependientes. b) Los entes descentralizados territoriales. c) Los entes descentralizados simples dependientes de y las instituciones autónomas adscritas a cualquiera de las anteriores. En tono menor habría que señalar que la redacción del precepto permite interpretar que los entes descentralizados simples (podría pensarse que es mejor denominarles entes funcionales descentralizados para contraponerlos a los entes territoriales descentralizados) solo existen a nivel nacional (al igual, quizás, que las empresas públicas), lo que no puede valorarse positivamente. Pues los Municipios deben poder también descentralizar servicios (naturalmente cuando tengan tamaño suficiente, cual podría ser el caso del de San José) y constituir empresas para el desarrollo de actividades prestacionales de contenido económico, es decir, deben poder usar igualmente estos tipos organizativos cuando así proceda. Ha de señalarse que, por el contrario, el tratamiento de las empresas públicas y de las organizaciones de interés social es, en si mismo considerado, muy adecuado. El precepto contiene, además, un párrafo final (en si mismo perfectamente plausible) no directamente relacionado con el restante contenido. Pues éste se refiere a las organizaciones, mientras que aquél tiene por objeto el régimen jurídico de la actividad para aclarar que la actividad materialmente administrativa que desarrollen órganos o entes no administrativos se rigen por el Derecho Administrativo. Para ser coherente, esta determinación debería estar relacionada con otra que estableciera el régimen jurídico de los órganos y entes pertenecientes a la Administración, así como las empresas públicas y los entes privados de interés público. De no querer decirse nada sobre éstos (por existir regla al respecto en otras normas, por ejemplo), la técnica legislativa aconsejaría incluir más bien la prescripción de que se trata en una disposición adicional al margen del cuerpo dispositivo ordinario del texto legal. 3. Artículo 3. El contenido de este precepto debe ser valorado globalmente de forma muy positiva. Sin perjuicio de lo anterior, procede efectuar al mismo las siguientes concretas observaciones:
En consecuencia, se aconseja vivamente la transformación de los expresados contenidos en principios de organización y funcionamiento de la Administración Pública. Eso no quiere decir que no se pudiera incluir aquí derechos de los ciudadanos, que podrían ser, además, de los ligados a la transparencia (como el de acceso a la documentación en poder de la Administración), el derecho a la autodeterminación en materia de datos almacenados y tratados por medios informáticos, el derecho a un trato adecuado, el derecho a obtener en tiempo adecuado una resolución a la solicitudes formuladas, el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimiento en que sea parte, el derecho a ser oído y formular alegaciones antes del dictado de cualquier acto que pueda afectar a su esfera de derechos e intereses legítimos, el derecho a ser informado y orientado sobre los requisitos jurídicos y técnicos que la legislación imponga a los proyectos y las actividades que pretenda desarrollar, el derecho a exigir las responsabilidades de todo orden que procedan legalmente de la Administración, de las autoridades y funcionarios y demás personal a su servicio, la prestación de los servicios públicos y la dación de bienes públicos en los términos mínimos de calidad establecidos al efecto por las correspondientes cartas, etc….
4. Artículo 4. Este precepto, por lo ya dicho al tratar del artículo 2, está relacionado necesariamente con la definición de la Administración Pública en su conjunto. En consecuencia y a efectos de evitar repeticiones se remite aquí sin más a las observaciones en tal momento efectuadas. En todo caso procede indicar aquí (aún a riesgo de incurrir en alguna reiteración):
Por ello se sugiere la introducción de un sin perjuicio relativo a la función de dirección política en el marco de la Constitución, en los términos que luego se precisarán.
A la luz de las precedentes consideraciones se sugiere una redacción en el sentido aproximado que se sugiere con la siguiente: < 5. Artículo 5. Ninguna observación suscita este precepto, salvo la consecuente con las efectuadas a los artículos 2 y 4 y la procedencia, en consecuencia, de aclarar que la Administración dirigida es la del Estado, nacional o central. 6. Artículo 6. El contenido de este precepto se articula correctamente por relación a competencias definidas formalmente. Únicamente procede, pues, formular las siguientes observaciones puntuales (derivadas de las ya desarrolladas anteriormente):
7. Artículo 11. Aquí la propia redacción del inciso inicial del precepto alude al deslinde de la dimensión político-gubernativa y la puramente administrativa del órgano. El precepto se concentra correctamente en la determinación formal de las competencias según criterio funcional. Sin embargo, procede observar que, con independencia de que el artículo 7 pueda hablar de la Presidencia de la República como complejo organizativo de apoyo al Presidente de la República, el órgano constitucional y administrativo es propiamente el Presidente de la República. Debe pues hacerse referencia a éste en la letra a), como desde luego se hace en otras letras del precepto. 8. Artículos 17 y 18. La regulación que efectúan estos preceptos es, en si misma considerada, totalmente correcta. Ocurre que, por su contenido, suscita de nuevo la cuestión de la doble dimensión funcional política y administrativa en este caso del Consejo de Gobierno. Pues en tanto que órgano constitucional ejerciente de función directiva política, el Consejo de Gobierno no es, ni puede ser un órgano colegiado de funcionamiento normal u ordinario, lo que significa aquí: para el que valgan sin más las reglas de convocatoria previa con determinadas formalidades, |
