Santafé de bogotá / cerros orientales / decreto 237 de 1996 Acto de contenido particular y concreto / actos particulares demandables en acción de nulidad lo






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SANTAFÉ DE BOGOTÁ / CERROS ORIENTALES / DECRETO 237 DE 1996 - Acto de contenido particular y concreto / ACTOS PARTICULARES DEMANDABLES EN ACCIÓN DE NULIDAD - Lo son los de interés ecológico nacional / INTERÉS ECOLÓGICO NACIONAL - Uso agropecuario y forestal según artículo 61 de la ley 99 de 1993
Según se lee en el epígrafe del Decreto acusado, a través del mismo se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico al predio rústico denominado lote No 1 de la Urbanización La Resolana, ubicado en el Área Suburbana de los Cerros Orientales de la Ciudad”. Ciertamente, el acto acusado tiene contenido particular, individual y concreto, en la medida de que está dirigido a la Urbanización La Resolana, propietaria del lote de terreno al cual se le asignó el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico. Sin embargo, tal acto puede ser objeto de impugnación a través de la acción de nulidad ya que el lote de terreno objeto del mismo se encuentra dentro de un área que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró como de “interés ecológico nacional”. Intereses como al que alude el art. 61 de la Ley 99 de 1993 son los que, precisamente, en la sentencia de la Sala Plena de esta Corporación de 29 de octubre de 1996 (Expediente núm. S-404, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández), se dejan a salvo para que, a través de la acción de nulidad, puedan protegerse, sin que sea menester aportar la prueba del interés, porque en este caso se encuentra ínsito al referirse el acto acusado a un bien al que la ley le ha atribuido esa connotación; ni la demostración del daño o perjuicio por parte del mismo.

NOTA DE RELATORÍA: Menciona Sentencia de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996 C.P. Daniel Suárez H., sobre Teoría de los motivos y finalidades.
CERROS ORIENTALES - Al permitir su urbanización se vulnera la destinación prioritaria como zona de interés ecológico / LEY 99 DE 1993 - Constituye limitación a la autonomía de las entidades territoriales / CONCEJO DISTRITAL - Competencia para regular usos del suelo con sujeción a la ley 99 de 1993 / DECRETO 237 DE 1996 - Nulidad por incompetencia del alcalde y por infracción a norma superior
Ahora, del texto del acto acusado infiere la Sala que el mismo está orientado a permitir en el predio la actividad de urbanización y construcción. Tal regulación vulnera el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, ya que éste ordena que la destinación prioritaria de los bienes que declara como de interés ecológico “será la agropecuaria y forestal”; y que “Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”. Como lo resaltó el Tribunal, la Corte Constitucional en la sentencia C-534 de 16 de octubre de 1996, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz las normas de la Ley 99 de 1993 y, particularmente, el artículo 61, constituyen limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales, legítimamente establecidas por el Congreso de la República en ejercicio de su potestad legislativa, para preservar el patrimonio ambiental de la Nación y que, como tales, deben ser tenidas en cuenta por las corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las competencias reglamentarias que les corresponden. Con expedición de la Ley 99 de 1993 le corresponde al Concejo Distrital expedir la regulación de los usos del suelo, atendiendo las limitaciones que allí se hicieron, máxime si el artículo 193 del Acuerdo 6 de 1990 fue enfático en prever que “No podrá definirse el desarrollo en usos urbanos de aquellos sectores de las áreas suburbanas en donde estén prohibidos los usos urbanos por la ley o por los acuerdos distritales, o en donde por excepción estén permitidos sólo los usos agrícolas de la tierra, los usos mineros o la industria extractiva….”; y, en el acto acusado se reglamentó el proceso de desarrollo por urbanización y construcción, según se advierte en su artículo 1º. Concluye, pues, la Sala que el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. carecía de competencia para hacer las regulaciones a que se contrae el acto acusado, por ser ellas del resorte del Concejo Distrital, en armonía con lo dispuesto en los artículos 61 y 63 de la Ley 99 de 1993, razón por la cual asistió razón al a quo en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, lo que amerita la confirmación de la sentencia apelada.
NOTA DE RELATORÍA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-534 de 1996 sobre ley 99 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.


CONSEJO DE ESTADO



SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto del dos mil (2000).
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

Como lo resaltó el Tribunal, la Corte Constitucional en la sentencia C-534 de 16 de octubre de 1996, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz las normas de la Ley 99 de 1993 y, particularmente, el artículo 61, constituyen limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales, legítimamente establecidas por el Congreso de la República en ejercicio de su potestad legislativa, para preservar el patrimonio ambiental de la Nación y que, como tales, deben ser tenidas en cuenta por las corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las competencias reglamentarias que les corresponden.
Es preciso tener en cuenta que el Decreto acusado se fundamenta para su expedición en el artículo 384 del Acuerdo 6 de 1990 que autoriza al Alcalde para asignar tratamientos a un determinado sector, previo concepto favorable de la Junta de Planeación.
Sin embargo, observa la Sala que, como lo advirtió el a quo, con la expedición de la Ley 99 de 1993 le corresponde al Concejo Distrital expedir la regulación de los usos del suelo, atendiendo las limitaciones que allí se hicieron, máxime si el artículo 193 del Acuerdo 6 de 1990 fue enfático en prever que “No podrá definirse el desarrollo en usos urbanos de aquellos sectores de las áreas suburbanas en donde estén prohibidos los usos urbanos por la ley o por los acuerdos distritales, o en donde por excepción estén permitidos sólo los usos agrícolas de la tierra, los usos mineros o la industria extractiva….”; y, en el acto acusado se reglamentó el proceso de desarrollo por urbanización y construcción, según se advierte en su artículo 1º.
Finalmente, resalta la Sala que tan cierto es que cuando se expidió el acto acusado el 12 de abril de 1995, no existía reglamentación del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá en materia de usos del suelo, con ocasión de la promulgación de la Ley 99 de 1993, que el artículo 4º del Acuerdo núm. 27 de 30 de noviembre de 1995 expresamente dice: “ “Hasta tanto el Concejo de Santa Fe de Bogotá, reglamente el uso del suelo en el perímetro del Distrito Capital, en relación con la aplicación de la Ley 99 de 1993, no se expedirán licencias de construcción….”

Radicación número: 4953
Actor: RUBIEL OCAMPO MARÍN.


Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por el apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso y la apoderada del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contra la sentencia de 16 de julio de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto denegó las excepciones propuestas relativas a la improcedencia de la acción instaurada y decretó la nulidad del Decreto 237 de 12 de abril de 1996, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C..
I-. ANTECEDENTES
I.1-. RUBIEL OCAMPO MARÍN, obrando en su propio nombre y como representante legal de la entidad sin ánimo de lucro denominada “El Refugio”, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en los artículos 84 del C.C.A. y 73 de la Ley 99 de 1993, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se declarara la nulidad del Decreto núm. 237 de 12 de abril de 1996, “Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico, al predio rústico denominado lote No. 1 de la Urbanización La Resolana, ubicado en el Área Suburbana de los Cerros Orientales de la Ciudad”, expedido por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
1º: Que el Decreto acusado desconoce los artículos 194, 195, 197, 217, 221 y 388 del Acuerdo núm. 6 de 1990, porque no se tuvieron en cuenta los aspectos exigidos en el proceso de definición del desarrollo para la incorporación como áreas urbanas de sectores del territorio distrital situados dentro de las áreas suburbanas; la determinación de los servicios públicos que deben instalarse como soporte de los usos urbanos; los criterios de manejo diferenciado de los usos, estructuras y regímenes, en secciones espaciales diferentes dentro del mismo sector; y, en general, no se observaron las exigencias a que se contraen estas disposiciones.
2º: Que se violaron los artículos 14, 34 y 35 del C.C.A., porque el artículo 221 del Acuerdo 6 de 1990 se remite a tales normas, y lo dispuesto en ellas no se cumplió.
3º: Que se violó el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, ya que dicho Decreto fue expedido sin que existiera un Acuerdo dictado por el Concejo Distrital, reglamentario del uso del suelo en el perímetro del Distrito Capital en relación con la aplicación de la Ley 99 de 1.993, ya que existían Acuerdos Distritales que prohibían la incorporación puntual con usos urbanos y la expedición de licencias de construcción precisamente porque no se había dictado el Acuerdo Distrital que adoptara el plan de ordenamiento físico del borde norte y nororiental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C. y que estableciera las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dichos sistemas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 61 de la referida Ley y demás normas ambientales.
Que el Decreto acusado no respeta la declaratoria de los cerros orientales como de interés ecológico nacional, ni su destinación prioritaria, pues el citado artículo 61 declara la sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será agropecuaria y forestal, y ordena al Distrito Capital expedir la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de dicho artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.
Que la reglamentación por la cual se adoptó el plan de ordenamiento físico del borde norte y nororiental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C. y se establecieron las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dichos sistemas, se expidió mediante el Acuerdo núm. 31 de diciembre de 1.996; y como el Decreto acusado se expidió 8 meses antes de tal reglamentación se evidencia la manifiesta infracción.
4º: Que, conforme al artículo 9º del Acuerdo Distrital núm. 22 de 1995 “Hasta tanto el Concejo de Santafé de Bogotá reglamente el uso del suelo en el perímetro del Distrito Capital, en relación con la aplicación de la Ley 99 de 1993, no se expedirán licencias de construcción o urbanismo o parcelación, en predios o zonas que puedan afectar los Cerros Orientales de la Capital de la República, las chucuas, humedades….”; y que el parágrafo único de dicha norma ordena al Departamento Administrativo del Medio Ambiente presentar, a más tardar el 1º de noviembre de 1995, un proyecto de acuerdo que desarrolle el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, no obstante lo cual el Decreto acusado estableció los detalles de la incorporación y las normas específicas, además de que trazó las pautas para la licencia de construcción, reglamentando así lo que era materia específica del Concejo Distrital.
5º: Que el Acuerdo núm. 27 de noviembre 30 de 1995 prohíbe los usos complementarios y/o compatibles y la incorporación puntual con usos urbanos de que tratan el sub capítulo 2 del título V, artículos 482 a 486, del Acuerdo núm. 6 de 1.990 y el Decreto núm. 320 de 1.992; y a pesar de ello se dictó el Decreto acusado.
6º: Que por obra y gracia de la Ley 99 de 1993, el Decreto Distrital núm. 320 de 1992, reglamentario del Acuerdo 6 de 1990, quedó derogado por cuanto los cerros orientales adquirieron una nueva categoría derivada de la declaratoria de interés ecológico nacional y de la definición de uso prioritario agropecuario y forestal.
Que dicha derogatoria surge de los artículos 23, 31, numerales 2, 3, 5, 9, 11, 12, 16 y 29 a 31 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los artículos 61, 63, 66 y 118 ibídem; 12, numerales 1, 5 y 7 del Decreto 1421 de 1993; el artículo 9º del Decreto Distrital 22 de 1995 ; el artículo 3º del Decreto Distrital 27 de 1995; de las reglas del artículo 3º de la Ley 153 de 1887 y de los artículos 71 y 72 del C.C.
Que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 requería reglamentación por parte del Concejo Distrital, quien es la suprema autoridad administrativa del Distrito (artículo 8º Decreto 1421 de 1993); quien tiene la competencia exclusiva para dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del Distrito y adoptar el plan general de ordenamiento físico (artículos 12, numerales 5 y 7, ibídem), funciones éstas que fueron usurpadas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá al expedir el Decreto acusado.
7º: Que la Administración violó los artículos 193, inciso 4º, del Acuerdo 6 de 1990 y 107, inciso 2º, de la Ley 99 de 1993 que consagran prohibiciones absolutas o definitivas frente a determinaciones negativas con respecto a la definición para usos urbanos en sectores de las áreas suburbanas y prevén que las normas ambientales son de orden público y no pueden ser objeto de transacción o de renuncia de su aplicación por parte de las autoridades o los particulares.
8º: Que el acto acusado violó el debido proceso, porque el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital no convocó a concertar a las personas o entidades legitimadas para ello (Departamento Administrativo del Medio Ambiente y la Corporación El Refugio); además de que no se dio cumplimiento al artículo 388 del Acuerdo 6 de 1990, que ordena la publicación de los proyectos de decreto en la Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra; ni se hizo publicación en un diario de amplia circulación; y se desconoció el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, porque se privó a los interesados de intervenir en la actuación administrativa.
9º: Propone el actor la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad en relación con el Decreto 320 de 1992, reglamentario del Acuerdo 6 de 1990, porque el término que se le dio al Alcalde para la expedición de dicho Decreto venció el 31 de noviembre de 1991 y aquél se dictó sin competencia.
Que, dicho Decreto se hace inaplicable en razón de la derogatoria que se produjo al expedirse la Ley 99 de 1993.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para denegar las excepciones propuestas, relativas a la improcedencia de la acción instaurada y acceder a las pretensiones de la demanda él a quo consideró, en síntesis, lo siguiente:
Que el apoderado de la Urbanización La Resolana fundamenta la excepción de ineptitud de la demanda por indebido ejercicio de la acción de nulidad, así:
Que el demandante dice tener interés en la actuación administrativa que se llevó a cabo ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por lo que ha debido instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que si, en gracia de discusión, se admitiera que el actor actuó solo en interés de la legalidad objetiva, la acción instaurada no resulta procedente con base en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, ya que el Decreto acusado no está permitiendo una actividad sobre el inmueble que afecte o pueda afectar el medio ambiente; amén de que dicho acto no trata un asunto de interés nacional ni comunitario, ni se refiere al patrimonio económico y cultural de la Nación.
Frente a tal excepción él a quo estimó que no tenía vocación de prosperar porque lo que está de por medio en este caso es el interés colectivo, que permite ejercitar la acción de nulidad; y que la enunciación de los intereses difusos que pueden dar lugar al ejercicio de dicha acción, según lo dilucidado por el Consejo de Estado en la providencia citada por el excepcionante, no indica una taxatividad; que resulta claro que con respecto a la salvaguarda del orden jurídico, es deber del Estado conservar los recursos naturales, como son los cerros orientales de la Sabana de Bogotá, declarados patrimonio de especial interés nacional y, colateralmente, es deber de todas las personas proteger tal riqueza natural, además de que en este caso cuenta el derecho de acceder a la Administración de Justicia por medio del ejercicio de las acciones legalmente reguladas.
En relación con el fondo del asunto él a quo hizo el siguiente análisis:
Que los cargos formulados por el demandante se dirigen a demostrar la incompetencia del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para expedir el acto acusado, por cuanto al entrar en vigencia el Decreto 1421 de 1993 y la Ley 99 de 1993 la corporación administrativa del ente territorial debía expedir la reglamentación sobre usos del suelo y el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales; adoptar el plan general de ordenamiento físico y dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.
Para dilucidar la controversia él a quo tiene en cuenta, en primer lugar, que, conforme al artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, corresponde a los Concejos “Reglamentar los usos del suelo, y dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.
Que el Concejo Distrital de Bogotá para expedir el Acuerdo 6 de 1990 se fundamentó en la Ley 9ª de 1989, la cual estuvo vigente hasta 1997, cuando se promulgó la Ley 388.
Que, con posterioridad a la Constitución de 1991 se dictaron el Decreto 1421 de 1993 y la Ley 99 de 1993.
Que el artículo 12, numeral 5, del Decreto 1421 de 1993 estableció que corresponde al Concejo “Adoptar el Plan General de Ordenamiento físico del territorio, el cual incluirá, entre otras materias, la regulación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano”.
Que en el Decreto 320 de 1990, a través del cual se dice que se adopta el plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, Suroriental, Suroccidental y las zonas de preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro de La Conejera, los Sistemas Orográfico e hídrico de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., se halla ausente el tema de la preservación del Sistema Orográfico.
Que el contexto de los artículos 38, ordinal 4º, del Decreto 1421 de 1993 y 63 de la Ley 99 de 1993 conduce a examinar el cargo de violación del artículo 61 de la citada Ley.
Que del contenido de esta última disposición se desprende que la destinación prioritaria de las zonas a que ella alude debe ser agropecuaria y forestal; que el Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas donde exista compatibilidad con las explotaciones mineras, sin que ninguno de sus apartes permita que en esas zonas se adelanten proyectos de construcción de edificaciones, las cuales atentan contra el equilibrio ecológico y, por ende, van en contra de las políticas consagradas en la Ley 99, que buscan proteger una zona que constituye un patrimonio ecológico de la Nación. Así lo expresó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del mencionado artículo 61, en la sentencia C-534 de 16 de octubre de 1996, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, de cuyo texto también se deduce que las políticas ambientales señaladas por el legislador en la Ley 99 de 1993 deben ser respetadas por los entes territoriales al momento de expedir las normas locales relacionadas con los usos del suelo, en aplicación de los principios de gradación normativa y de rigor subsidiario, consagrados en el artículo 63, ibídem.
Concluyó el a quo que desde la vigencia de la Ley 99 de 1993 le correspondía exclusivamente al Concejo Distrital expedir la regulación sobre usos del suelo, en concordancia con la política fijada en dicha ley que le señaló limitación a dicho uso en cuanto el prioritario es de índole forestal y agrícola, de modo que no podía el Alcalde Mayor del Distrito Capital, so pena de infringir normas de carácter superior, expedir el Decreto de Asignación de Tratamiento Orográfico al Lote núm. 1 de la Urbanización La Resolana, en la forma como lo hizo, toda vez que carecía de competencia al efecto y menos aún al encontrarse ese predio en la zona de los cerros orientales, por lo que no debía ser incorporado al área urbana y permitirse en el mismo la construcción de edificaciones pues, como se ha reiterado, dichos cerros fueron declarados patrimonio ecológico de la Nación y su destinación debe ser la prioritaria antes indicada.
A juicio del Tribunal, el artículo 193 del Acuerdo núm. 6 de 1990 ya tenía consagrada la prohibición de definir el desarrollo mediante usos urbanos de sectores de áreas suburbanas donde por ley o por acuerdos distritales solo era permitido el uso agrícola de la tierra, los usos mineros o la industria extractiva, por lo que mal podía la Administración Distrital desconocer la política ambiental del Estado y, en especial, el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.
Además, precisa el a quo, no puede ignorarse que los aspectos que comprende el proceso de definición de desarrollo en usos urbanos, tales como los servicios públicos que deben ser instalados, de por sí ya representan un alto impacto ambiental, pues ello implica la adecuación de vías, la extensión de redes (aéreas y terrestres) que alteran el ecosistema y atentan contra el equilibrio de un territorio que ha sido declarado patrimonio ecológico de la Nación.
Resalta el Tribunal que si bien a la fecha en que se expidió el Decreto demandado, el Acuerdo 6 de 1990 permitía otorgar la asignación de tratamiento especial de Preservación del Sistema Orográfico a predios rústicos, y la incorporación de áreas suburbanas como áreas urbanas, tal normatividad no puede aplicarse en tratándose de predios ubicados en la zona de los cerros orientales del Distrito Capital, por cuanto éstos se encuentran dentro de las áreas señaladas como patrimonio ecológico de la Nación por el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, por lo que el Decreto 320 de 1992 no podía ser aplicado, sin tener en cuenta el desarrollo normativo que correspondía expedir, acorde con la ley mencionada, al Concejo Distrital, pudiéndose deducir así su derogatoria en los usos del suelo que no resulten compatibles con la limitación legal examinada.
Hace énfasis el Tribunal en cuanto a que el Decreto acusado no está concediendo licencias de urbanismo, construcción o parcelación, sino asignando tratamiento especial a un predio rústico; pero que como el artículo 30 del mismo se refiere a que la solicitud y expedición de licencias se regirá por las normas vigentes sobre su trámite, ello va en contravía del artículo 9º del Acuerdo 2 de 1995 que prohíbe, hasta tanto el Concejo reglamente el uso del suelo, en aplicación de la Ley 99 de 1993, expedir licencias de construcción o urbanismo o parcelación, en predios o zonas que puedan afectar los cerros orientales de la Capital de la República; las chucuas, humedades o zonas que correspondan al Sistema Hídrico de Bogotá, o en la zona de influencia del trazado de la Avenida Longitudinal que presentó al Concejo durante 1993 el IDU, entendiéndose como tales los predios ubicados en el perímetro de Bogotá, a menos de 2000 metros del eje de la vía.
Según él a quo, aunque el artículo 486 del Acuerdo 6 de 1990 prevé que no es necesaria la existencia de un plan de ordenamiento físico como requisito previo para la expedición de un decreto de asignación de tratamiento a predios que hayan sido objeto de explotación minera (tal como ocurrió con el lote núm. 1 de la Urbanización La Resolana), en este caso no podía el Alcalde, so pretexto de ejercer esta atribución, expedir el Decreto de Asignación de Tratamiento, pues ello viola el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, y desconoce los principios de gradación normativa y rigor subsidiario; es decir, que no podía el Alcalde darle al bien una destinación diferente de la señalada por dicha norma, más aún cuando el Concejo Distrital no había expedido la regulación correspondiente que se ajustara a los preceptos de dicha ley.
III-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS
III.1-. El apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes:
Que el Tribunal al resolver la excepción relativa a la ineptitud de la demanda por improcedencia de la acción instaurada consideró que el interés del actor es de carácter colectivo, pero no respetó la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre dicho tema.
Que no se puede considerar que en este caso se trata de la acción de nulidad consagrada en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, porque el Decreto acusado no está expidiendo o modificando permisos, ni licencias, ni está imponiendo sanciones por el cumplimiento de las normas y regulaciones ambientales, sino asignando un tratamiento especial a un predio.
Que el interés colectivo no se presume en quien lo alega sino que debe probarse así como se requiere la demostración de que el acto administrativo necesariamente va a causar un perjuicio.
Aduce el apoderado del tercero que la interpretación que del artículo 61 de la Ley 99 de 1993 hizo el Tribunal es inicua, por cuanto genera una gran injusticia para los propietarios del lote 1 objeto de reglamentación por el Decreto acusado.
Que la Ley declara de interés ecológico nacional no solo los cerros orientales sino toda la sabana de Bogotá, luego resulta injusta la conclusión que contiene la sentencia en cuanto a que “otorgar la asignación de tratamiento especial de Preservación del Sistema Orográfico a predios rústicos y la incorporación de áreas suburbanas como áreas urbanas…no puede aplicarse en tratándose de predios ubicados en la zona de los cerros orientales...”, pues mientras que el mencionado artículo 61 al declarar toda la sabana como de interés ecológico le da un tratamiento igualitario a todos los predios que la conforman, el Tribunal hace más gravosa la situación de los propietarios de los predios ubicados en los Cerros Orientales al prohibir la aplicación de la normatividad común.
Que, con posterioridad a la Ley 99 de 1993 y al Decreto acusado, se expidió la Ley 388 de 1997 que en su artículo 34 habla del uso del subsuelo suburbano, el cual no puede ser urbanizado sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano. Que debe observarse cómo aquélla habla de prioridad y ésta de posibilidad de mutar el uso natural cuando las condiciones lo permitan, que fue lo que sucedió en este caso en donde un lote ubicado en el suelo suburbano se incorporó al suelo urbano, asignándole unas reglas que buscaban proteger el medio ambiente.
Finalmente, argumenta el apoderado del tercero que la sentencia omitió hacer un análisis sobre la potencialidad dañina del acto acusado. Que si según el fallo la actividad prioritaria en el lugar donde está sito el bien es la agropecuaria o forestal debe estudiarse cuál es la actividad que realmente protege el medio ambiente, pues perfectamente podría destinarse el lote a una cría de vacunos o porcinos o, en caso de tener otra destinación, se podría construir un edificio con amplísimos espacios de zonas verdes, que implica la recuperación de una cantera, y obliga entregar a la Alcaldía de Chapinero tres hectáreas de árboles sembrados.
III.2-. La apoderada del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, D.C., adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes:
Que el Decreto acusado es producto de un proceso de concertación; y que el artículo 218 del Acuerdo 6 de 1990 establece la procedencia de los decretos de asignación de tratamiento para la incorporación de sectores de las áreas suburbanas como nuevas áreas urbanas, como paso final de dicho proceso.
Que tal concertación se llevó a cabo con la participación activa del demandante y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y resulta inexplicable que ahora aquél alegue vicios de nulidad de dicha concertación.
Que el Decreto acusado no se enmarca dentro de las situaciones que plantea la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado (sentencia de 29 de octubre de 1996, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández) y siendo aquél de contenido particular la acción que procedía era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que el Decreto acusado se publicó en la Edición núm. 86 de 30 de abril de 1996, de la Gaceta de Urbanismo y Construcción; se dictó con fundamento en las facultades conferidas por el ordinal 4º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 384 del Acuerdo 6 de 1990; y para su expedición se obtuvieron conceptos que precisaron la no necesidad de la expedición de un plan de manejo ambiental; además de que los artículos 61 y 66 de la Ley 99 de 1993 no establecen que sea función del Departamento Administrativo del Medio Ambiente el otorgamiento de avales para la expedición de los decretos de asignación de tratamiento.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación en su vista de fondo se mostró partidario de que se confirme la sentencia apelada por lo siguiente:
Afirma que, sin lugar a dudas, el decreto acusado es un acto de contenido particular y concreto, en cuanto la asignación de tratamiento y su reglamentación específica, del lote núm. 1, de la Urbanización La Resolana, fue producto de un proceso de concertación entre el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el representante legal de aquélla.
Agrega que del marco jurisprudencial fijado en la sentencia del Consejo de Estado de 29 de octubre de 1996 se deduce que el interés del actor es el de amparar la colectividad, a la cual representa y lograr la protección del patrimonio ecológico de la Nación.
Estima el señor Agente del Ministerio Público que no se requiere la prueba del interés colectivo ni del perjuicio causado, pues resulta suficiente afirmar, como fundamento de la acción, que el predio está ubicado en el área suburbana de los cerros orientales, considerado como de preservación ambiental y declarado como de interés ecológico nacional.
En cuanto a la interpretación del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que el apelante considera injusta, señala que, de conformidad con lo establecido en el artículo 196 del Acuerdo 6 de 1990, para efectuar la incorporación de un predio suburbano a uno urbano, se requiere de la aprobación previa, expedida por la autoridad competente, de recuperación morfológica y ecológica, la cual, a su vez, debe sujetarse a la reglamentación de los usos del suelo expedida por el Concejo Distrital y a las disposiciones de orden legal que regulan la protección del medio ambiente, lo que no aconteció en desarrollo del procedimiento administrativo efectuado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Que el presente caso debe analizarse a la luz de las normas expedidas en virtud de la Constitución Política de 1991; y que dentro de dicho marco legal y el jurisprudencial fijado en la sentencia C-534 de 1996, de la Corte Constitucional, resulta claro que el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., se excedió en el ejercicio de sus funciones al modificar el uso del suelo para el predio denominado Lote núm. 1 de la Urbanización La Resolana, que se encuentra ubicado en la zona de conservación ambiental y designado como de protección ecológica.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Según se lee en el epígrafe del Decreto acusado, a través del mismo se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico al predio rústico denominado lote No 1 de la Urbanización La Resolana, ubicado en el Área Suburbana de los Cerros Orientales de la Ciudad”.
Ciertamente, el acto acusado tiene contenido particular, individual y concreto, en la medida de que está dirigido a la Urbanización La Resolana, propietaria del lote de terreno al cual se le asignó el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico.
Sin embargo, tal acto puede ser objeto de impugnación a través de la acción de nulidad ya que el lote de terreno objeto del mismo se encuentra dentro de un área que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró como de “interés ecológico nacional”.
En efecto, el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que constituye uno de los fundamentos de la demanda, prevé:
“Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal….”.

Intereses como al que alude la norma transcrita son los que, precisamente, en la sentencia de la Sala Plena de esta Corporación de 29 de octubre de 1996 (Expediente núm. S-404, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández), se dejan a salvo para que, a través de la acción de nulidad, puedan protegerse, sin que sea menester aportar la prueba del interés, porque en este caso se encuentra ínsito al referirse el acto acusado a un bien al que la ley le ha atribuido esa connotación; ni la demostración del daño o perjuicio por parte del mismo.
Es así como en la mencionada sentencia se precisa que, además de los casos de actos particulares expresamente señalados en la ley como susceptibles de la acción de nulidad, ésta “también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, especialmente cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional…”.
De tal manera que la inconformidad de los recurrentes, relativa a la excepción de ineptitud de la demanda por improcedencia de la acción instaurada, no es de recibo, por lo que debe confirmarse el ordinal primero de la sentencia apelada que la declaró no probada.
Ahora, del texto del acto acusado infiere la Sala que el mismo está orientado a permitir en el predio la actividad de urbanización y construcción. Por ello regula aspectos atinentes a área bruta, área no urbanizable, áreas de reserva para futuras afectaciones, área neta, área de cesión, área útil, áreas no edificables; usos permitidos, dentro del cual se señala el complementario para “vivienda como desarrollo Urbanístico Residencial por el Sistema de agrupación”.
A juicio de la Sala tal regulación vulnera el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, ya que éste ordena que la destinación prioritaria de los bienes que declara como de interés ecológico “será la agropecuaria y forestal”; y que “Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”.
Como lo resaltó el Tribunal, la Corte Constitucional en la sentencia C-534 de 16 de octubre de 1996, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz las normas de la Ley 99 de 1993 y, particularmente, el artículo 61, constituyen limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales, legítimamente establecidas por el Congreso de la República en ejercicio de su potestad legislativa, para preservar el patrimonio ambiental de la Nación y que, como tales, deben ser tenidas en cuenta por las corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las competencias reglamentarias que les corresponden.
Es preciso tener en cuenta que el Decreto acusado se fundamenta para su expedición en el artículo 384 del Acuerdo 6 de 1990 que autoriza al Alcalde para asignar tratamientos a un determinado sector, previo concepto favorable de la Junta de Planeación.
Sin embargo, observa la Sala que, como lo advirtió el a quo, con la expedición de la Ley 99 de 1993 le corresponde al Concejo Distrital expedir la regulación de los usos del suelo, atendiendo las limitaciones que allí se hicieron, máxime si el artículo 193 del Acuerdo 6 de 1990 fue enfático en prever que “No podrá definirse el desarrollo en usos urbanos de aquellos sectores de las áreas suburbanas en donde estén prohibidos los usos urbanos por la ley o por los acuerdos distritales, o en donde por excepción estén permitidos sólo los usos agrícolas de la tierra, los usos mineros o la industria extractiva….”; y, en el acto acusado se reglamentó el proceso de desarrollo por urbanización y construcción, según se advierte en su artículo 1º.
Finalmente, resalta la Sala que tan cierto es que cuando se expidió el acto acusado el 12 de abril de 1995, no existía reglamentación del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá en materia de usos del suelo, con ocasión de la promulgación de la Ley 99 de 1993, que el artículo 4º del Acuerdo núm. 27 de 30 de noviembre de 1995 expresamente dice: “ “Hasta tanto el Concejo de Santa Fe de Bogotá, reglamente el uso del suelo en el perímetro del Distrito Capital, en relación con la aplicación de la Ley 99 de 1993, no se expedirán licencias de construcción….”
Concluye, pues, la Sala que el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. carecía de competencia para hacer las regulaciones a que se contrae el acto acusado, por ser ellas del resorte del Concejo Distrital, en armonía con lo dispuesto en los artículos 61 y 63 de la Ley 99 de 1993, razón por la cual asistió razón al a quo en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, lo que amerita la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de agosto del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA

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