Sumario: I. Introducción. II. El enfoque interpretativo. III. Disposiciones constitucionales presuntamente incompatibles con el Estatuto de Roma. IV. La solución propuesta para el caso de México
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| CONSTITUCIONALIDAD DEL ESTATUTO DE ROMA Y REALIDAD JURÍDICO-POLÍTICA EN MÉXICO BAJO LA PERSPECTIVA DEL DERECHO COMPARADO Natalia CAÑIZ GARCÍA * SUMARIO: I. Introducción. II. El enfoque interpretativo. III. Disposiciones constitucionales presuntamente incompatibles con el Estatuto de Roma. IV. La solución propuesta para el caso de México. I. INTRODUCCIÓN La Corte Penal Internacional (CPI) ya es un hecho. El 11 de abril del 2002, 10 países ratificaron el Estatuto de Roma, sobrepasando las 60 ratificaciones necesarias para la entrada en vigor del mismo. El 1 de julio del 2002 el Estatuto de Roma entrará en vigor, y con él, por primera vez en el mundo, una Corte Penal Internacional de carácter permanente. Sólo los Estados que han ratificado hasta el momento el estatuto -y, previsiblemente, aquellos que lo hagan hasta el 1 de julio- formarán parte de la primera Asamblea de estados parte. En México la ratificación sigue siendo objeto de debate. Entre los partidarios del estatuto, la discusión se ha centrado desde un principio en la supuesta incompatibilidad del Estatuto de Roma con la Constitución mexicana, y la pertinencia o no de una reforma constitucional previa a la ratificación. Se señalaban tres posturas: a) Reformar puntualmente los artículos constitucionales que presentaran un conflicto con la Constitución. b) Hacer una reforma "paraguas" de un solo artículo, como en el caso francés. c) Entender que las incompatibilidades son salvables realizando una interpretación armónica del estatuto y la Constitución. Este debate -por otra parte- no se ha dado única y exclusivamente en México. Prácticamente en la totalidad de los países que han ratificado el estatuto o se encuentran en ese proceso, el tema ha sido objeto de amplias discusiones, no solamente en el ámbito gubernamental -con la creación de comisiones intersecretariales-, sino también en el académico y en el de la sociedad civil. Ha habido aspectos comunes de eventual colisión entre las Constituciones nacionales y el Estatuto de la Corte Penal Internacional que se han planteado en un gran número de Estados. Me refiero al tema de las inmunidades, por ejemplo, a la aplicación del principio non bis in idem, o la duración de las penas. Sin embargo, los diversos procedimientos y fórmulas empleados para superar los problemas señalados no siempre han sido los mismos. Ante idénticas dificultades se han arbitrado respuestas diferentes. Las soluciones han sido de dos tipos: entender que es necesaria la reforma constitucional para garantizar la perfecta compatibilidad, o bien considerar que las eventuales fricciones son superables por la vía interpretativa. II. EL ENFOQUE INTERPRETATIVO ¿En qué se basa el llamado enfoque interpretativo? ¿Cuál es la importancia de la interpretación constitucional? La Constitución es la norma fundamental que da validez a todo el ordenamiento jurídico. Validez material porque establece los principios y valores supremos de la comunidad política, su organización y estructura, y validez formal, ya que es el parámetro por el que se va a medir la nulidad o validez de las demás normas del ordenamiento. La trascendencia entonces de la interpretación constitucional es mucho mayor que la de cualquier otra norma. La peculiaridad de las normas constitucionales se manifiesta también en su rigidez, que responde a la necesidad de garantizarles mayor permanencia y estabilidad en el tiempo. Pero también se corre el riesgo de que las normas se vuelvan desfasadas, obsoletas. Como ha señalado Limón Rojas: "Si el derecho constitucional es el marco jurídico del fenómeno político, debemos admitir que la capacidad de evolución de este fenómeno exige de la norma una especial capacidad de adaptación que la adecue constantemente a las nuevas exigencias".1 Ahora bien, ¿qué criterios seguir para interpretar la norma constitucional? Entre los estudiosos del tema son célebres las reglas de interpretación propuestas por Linares Quintana:2 No quedarse en una interpretación literal, y seguir un criterio teleológico o finalista. Hay que ir más allá de las palabras para descubrir la finalidad de la norma. Si perdemos de vista el sentido último de la norma, se puede volver perversa. Por ejemplo, en el tema de las inmunidades. Han sido tradicionalmente concedidas por la gran mayoría de las Constituciones nacionales a ciertos actores estatales. Algunas la limitan a los actos parlamentarios, pero otras las extienden también a los procesos penales. ¿Cuál es el fundamento de estas inmunidades? Por razones de interés político se protege el cargo oficial del sujeto para evitar una interferencia indebida en el ejercicio de sus funciones, garantizando la independencia y equilibrio entre los poderes del Estado frente a una eventual extralimitación judicial. Pero si permitimos que un Jefe de Estado se ampare en esa inmunidad para evitar su responsabilidad por la comisión de un crimen internacional ¿no estamos desvirtuando la finalidad de la norma? Esta interpretación se mantiene ya desde Nuremberg y fue la mantenida por la Cámara de los Lores en el juicio contra Pinochet. Hay que tener en cuenta el contexto político, social, económico, del momento en que se realiza la interpretación, que no va a ser el mismo que aquel en el que surge la Constitución. Ha de ser un criterio amplio, liberal y práctico, nunca estrecho, limitado y técnico. ¿Cuál es la finalidad de toda Constitución? ¿No es también garantizar los derechos fundamentales de la persona, proteger la libertad y la dignidad humana. La Sala Constitucional de la Suprema Corte de Justicia de Costa Rica, respondiendo a una consulta sobre la constitucionalidad del Estatuto de Roma respondió que "la Constitución no se opone, al contrario, propone el desarrollo de este nuevo orden internacional de protección de los derechos humanos. Y si no se opone en general, tampoco lo hace ninguna de sus disposiciones en particular. Un sistema internacional de protección de los derechos del hombre, libremente consentido por los Estados, no puede considerarse, por razón de materia, contrario a una Constitución que se fundamenta en una concepción democrática del Estado. ¿Cuál sería la solución más aconsejable en el caso de México? ¿Podría realizarse una interpretación armónica entre la Constitución mexicana y el Estatuto de la Corte Penal Internacional que permitiese a México ratificarlo sin necesidad de reformar su Constitución? III. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES PRESUNTAMENTE INCOMPATIBLES CON EL ESTATUTO DE ROMA Se han señalado varias disposiciones del estatuto que podrían ser consideradas incompatibles con la Constitución mexicana: 1. Artículo 20. Cosa juzgada Este artículo establece excepciones al principio general de cosa juzgada al disponer en su párrafo tercero: La corte no procesará a nadie que haya sido procesado por otro tribunal en razón de hechos también prohibidos en virtud de los artículos 6o., 7o. u 8o. a menos que el proceso en el otro tribunal: a) Obedeciera al propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal por crímenes de la competencia de la corte; o b) No hubiere sido instruida en forma independiente o imparcial de conformidad con las debidas garantías procesales reconocidas por el derecho internacional o lo hubiere sido de alguna manera que, en las circunstancias del caso, fuere incompatible con la intención de someter a la persona a la acción de la justicia. El estatuto proclama como principio general el non bis in idem. Sólo en el caso de que el proceso interno no haya cumplido con las garantías de debido proceso, o se haya tratado de un fraude procesal con el objeto de sustraer al acusado de su responsabilidad penal, la corte hace caso omiso del juicio celebrado en el Estado porque considera que la persona en rea-lidad no fue juzgada. Este artículo se presenta en contradicción con el artículo 23 de la Constitución, el cual recoge el consagrado principio penal de cosa juzgada o non bis in idem: la existencia de una sentencia anterior dictada en proceso seguido por los mismos hechos es causa de la extinción de la acción penal: "Artículo 23... Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que en el juicio se le absuelva o se le condene". El Estatuto de Roma no ha sido el único en contemplar una excepción como la contenida en el artículo 20. Un supuesto similar lo encontramos ya en los Estatutos de los Tribunales Internacionales para la ex-Yugoslavia y Ruanda.3 Frente a tal previsión, que puede parecer un atentado a los principios más básicos del derecho penal, debemos preguntarnos qué se persigue con la inclusión de la misma. ¿No ha supuesto en ocasiones la excepción de cosa juzgada una auténtica burla a la administración de justicia? La experiencia de los últimos años da buena muestra de ello. Leyes de autoamnistía, de punto final y de obediencia debida, el uso de la inmunidad por cargo oficial, la celebración de juicios simulados o plagados de vicios para exonerar de responsabilidad a los procesados han sido mecanismos utilizados en no pocas ocasiones. Y no hace falta remontarse a las dictaduras de los años setenta para encontrar algún ejemplo. Los acusados de graves crímenes burlan la ley sirviéndose de la ley misma. Frente a sucesos de este tipo nada puede hacerse sin una previsión como la contenida en el estatuto. Si en el derecho civil existe la figura de la simulación y fraude de ley, previéndose los efectos de nulidad o inexistencia para el caso de un negocio jurídico simulado, no se concibe que en derecho penal, donde se debaten bienes jurídicos aún más trascendentes, no exista una figura parecida que actúe en estas ocasiones. En el comentario al artículo 42 del Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad recogido en el Anuario de la Comisión de Derecho Internacional de 1994,4 relativo al non bis in idem, la CDI sostiene que debe asegurarse un mayor grado de protección frente al doble juzgamiento, y afirma que el aludido principio se aplica en dos casos: Cuando el acusado haya sido previamente juzgado por una Corte Penal Internacional y se plantee un juicio posterior ante otro tribunal. La situación inversa, de una persona juzgada previamente por otro tribunal y posteriormente acusada ante la corte por un crimen de los contemplados en el estatuto. En el primer caso el principio es categórico, la sentencia -absolutoria o condenatoria- tendría carácter de definitiva, y el acusado no podría ser juzgado ante otro tribunal por el mismo crimen. En el segundo supuesto, cuando el primer juzgamiento se realizase ante un tribunal nacional, el non bis in idem admitiría dos excepciones: que el acto en cuestión fuese calificado por el tribunal nacional como un delito ordinario y no como un crimen internacional competencia de la corte; y que el proceso ante el tribunal nacional careciera de independencia o imparcialidad o se hubiese celebrado con el propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal internacional, o bien el juicio no se hubiera celebrado con la debida diligencia. La CDI mantiene que el principio de cosa juzgada no se extiende a crímenes de naturaleza distinta, a pesar de que puedan surgir de una misma situación de hecho. Por ejemplo, un acto aislado criminal, la muerte de un individuo puede ser calificado como homicidio o como genocidio si se comete con el ánimo específico de acabar con un grupo nacional, étnico, racial o religioso. La CDI emplea el concepto de delitos ordinarios para referirse a aquellas situaciones en las que un acto es calificado como delito común, distinto de un crimen internacional, aun teniendo las características peculiares que lo configuran como tal. Por ejemplo, un acto podría ser calificado como agresión en la legislación interna y como tortura o actos crueles según el derecho internacional. La prohibición del non bis in idem no se aplicaría cuando el delito juzgado por el primer tribunal careciese en su definición o aplicación de aquellos elementos que lo configuran dentro de los crímenes competencia de la corte. La CDI se ha referido también a la cuestión de la soberanía dual al considerar que el principio del non bis in idem es aplicable en el derecho interno, pero en derecho internacional no existe ninguna obligación para los Estados de reconocer una sentencia penal dictada en un Estado extranjero.5 En el sistema jurisdiccional mexicano se han dado excepciones al principio de cosa juzgada, como prueba la jurisprudencia al respecto: NON BIS IN IDEM, CASOS EN QUE NO OPERA EL PRINCIPIO. La Constitución establece que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, consagrando el antiguo principio non bis in idem; mas ello debe entenderse de acuerdo con el régimen federal marcado por la propia ley fundamental, la cual señala a los Estados miembros las facultades no conferidas en forma expresa a la Federación; por ende, la cosa juzgada sólo puede operar cuando se pronuncia por una entidad federativa, o por la autoridad judicial federal competente, una resolución irrevocable; pero si la sentencia definitiva dictada por un Estado adolece de nulidad, no existe impedimento alguno para que tribunales federales competentes, juzguen al inculpado. Ya esta Suprema Corte de Justicia ha expresado que si bien la Constitución previene que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, esto se entiende cuando el primer juicio es válido y no anticonstitucional y nulo,6 porque en ese caso hay que volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación constitucional, quedando expedita la jurisdicción del juez competente para hacer la reposición del proceso.7 Entendemos que un juicio contrario a la Constitución, y por tanto, inválido conforme a la sentencia referida, es aquel que no respeta las garantías procesales previstas en el artículo 20 constitucional, y aquellas otras que puedan ser ampliadas en virtud de instrumentos internos o internacionales. 2. Artículo 27. Improcedencia del cargo oficial Dicho artículo dispone: 1. El presente Estatuto será aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. En particular, el cargo oficial de una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un Gobierno o Parlamento, representante elegido o funcionario de Gobierno, en ningún caso la eximirá de responsabilidad penal ni constituirá per se motivo para reducir la pena. 2. Las inmunidades y las normas de procedimiento especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la corte ejerza su competencia sobre ella. Las inmunidades han sido tradicionalmente concedidas por la gran mayoría de las Constituciones nacionales a ciertos actores estatales. Algunas limitan tal inmunidad a los actos parlamentarios, pero otras la extienden también a los procesos penales.8 El fundamento de las inmunidades responde a un criterio funcional, según el cual, por razones de interés político se protege el cargo oficial del sujeto para garantizar la continuidad del servicio público y evitar una indebida interferencia en el ejercicio de sus funciones, garantizando la independencia y equilibrio entre los poderes del Estado frente a una eventual extralimitación judicial. ¿Qué dice la Constitución mexicana al respecto? El artículo 61 constitucional establece: Artículo 61. Los Diputados y Senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar. De la lectura de este artículo se desprende la distinción entre dos figuras diferentes: la inviolabilidad parlamentaria y el fuero constitucional. La Suprema Corte de Justicia también se ha pronunciado al respecto: INMUNIDAD PARLAMENTARIA Y FUERO CONSTITUCIONAL. SU APLICACIÓN CUANDO SE TRATA DE RESPONSABILIDAD PENAL Y DE RECLAMACIONES CIVILES QUE SE IMPUTAN A UN DIPUTADO FEDERAL. El artículo 61 de la Constitución Federal consagra la figura de la "inmunidad parlamentaria" como una garantía otorgada a los diputados federales y senadores, sólo por lo que hace a las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, a grado tal que nunca podrán ser reconvenidos por ellas; mientras que el diverso artículo 111 de la propia Carta Magna, contempla la institución del "fuero constitucional", bajo la denominación actual de declaración de procedencia, como una garantía de carácter procesal, otorgada a diversos funcionarios públicos expresamente enunciados, entre ellos, los diputados y senadores. De ahí que, aunque son conceptos distintos, existe la posibilidad de que en materia penal se presente la conjugación de ambas figuras, precisamente en el caso de que un diputado federal atribuyera a una persona un hecho que puede ser constitutivo de delito, supuesto en el cual para proceder contra aquél, primeramente habría necesidad de hacer la declaración de procedencia prevista en el artículo 111 constitucional y después determinar si se está o no en el caso de la inmunidad a que se refiere el artículo 61 en cita. En cambio, si la imputación de ese hecho sólo puede generar afectación en derechos de orden civil del congresista, únicamente debe atenderse a la figura de la inmunidad sustantiva y, por ende, el fuero constitucional es totalmente ajeno; conclusión que se refuerza con el contenido del octavo párrafo del mencionado artículo 111, introducido mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, sin mayor virtud que la de refrendar con ánimo clarificador lo ya dicho en el primer párrafo de ese numeral a propósito de la necesidad de declaración de procedencia en materia penal. Esto es si en el primer párrafo se estableció desde el origen de la actual Ley Fundamental, que ese requisito era necesario en materia penal, obligado era deducir que no abarcaba a la materia civil; pero conforme al octavo párrafo, del artículo 111 referido, desecha cualquier resquicio de que también rige para la materia civil, pues categóricamente y sin ambages así lo declara. En consecuencia, si la reclamación jurisdiccional que se endereza contra un diputado federal es de índole civil, exclusivamente debe ponderarse el fuero-inmunidad a que se refiere el artículo 61 constitucional, sin tomar en consideración el fuero de procedibilidad consagrado en el artículo 111 constitucional; lo que no implica que exista impedimento para demandarlo en la vía civil por actos que realice como particular, ajenos a su encargo o al quehacer parlamentario.9 |
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