El estado de derecho, la division de poderes y los decretos de necesidad y urgencia
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| EL ESTADO DE DERECHO, LA DIVISION DE PODERES Y LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA “En un país donde no existe la ley de acceso a la información,donde los decretos de necesidad y urgencia ,los superpoderes y la emergencia son la regla y dondela oposición flaquea, la libertad de pensar y opinar adquiere un valor fundamental…” La Constitución historica en su artículo 29 estableció que el Congreso no puede concederle al Poder Ejecutivo Nacional facultades extraordinarias ni la suma del poder público. Actos de esta naturaleza, precisa la norma, “son insanablemente nulos y sujetaran a quienes los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria…”. Diversos acontecimientos institucionales que se han suscitado los últimos años revelan que el Congreso ha abandonado su poder de control, renunciado a su función de legislar y adoptado un comportamiento servil y funcional a los intereses del Poder Ejecutivo. Testimonio de ello han sido los comportamientos asumidos por los legisladores en materia de delegación legislativa y frente a los decretos de necesidad y urgencia promulgados por el Poder Ejecutivo. El artículo 76 de la CN, incorporado con la reforma de 1994, veda la delegación legislativa salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública pero con plazo fijo para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el propio Congreso establezca. Lamentablemente, el legislador reglamentó esta norma, tergiversando y distorsionando la limitación trazada por el convencional con una serie de leyes ( 25.148, 25.413,25.414, 25.344, 25.561, 25.587, 25.790, 26.077, etc.). Las “materias determinadas” se transfomaron en “indeterminadas” y la “emergencia pública” pasó a ser lo “normal” y no “la excepción”. Recientemente el Congreso se abocó a reglamentar el artículo 99 apartado 3) de la CN, que sujeta los decretos de necesidad y urgencia promulgados por el Poder Ejecutivo al control de una comisión bicameral. Debo señalar que la Constitución Nacional PROHIBE al Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable,emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente lo autoriza “cuando circunstancias excepcionales hicieran: a) imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y b) no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos politicos…”. En esos casos, el PEN podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete. La propia constitución dispone que el Jefe de Gabinete, personalmente y dentro de los 10 días, someterá la medida a consideración de una comisión bicameral permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones politicas de cada cámara. La comisión elevará su despacho en un plazo de 10 días al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento el que de inmediato considerarán las cámaras. Desde 1994, es decir, hace exactamente doce años, el Congreso ha omitido reglamentar dicha norma generando diversas interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia y potenciando al PEN para que siga legislando sin limitación alguna, postergando y anulando la función del Poder Legislativo, el que ha sido cómplice de dicha conducta para vergüenza de sus propios miembros. El pasado 20 de Julio, se ha sancionado la ley 26.122 sobre el “Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y promulgación parcial de leyes”, regulando el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder Ejecutivo. La norma se promulgó el 27 de Julio de 2006 . No se ha limitado a los decretos de necesidad y urgencia sino que también se reglamentan las disposiciones que provienen por delegación legislativa y lo atinente a la promulgación parcial de leyes, circunstancia que la reforma de 1994 autorizó. Por ello, a la Comisión Bicameral Permanente, en adelante CBP, se le ha fijado y reconocido competencia para pronunciarse respecto de los decretos: de necesidad y urgencia; por delegación legislativa; y en la promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los artículos 99 , inciso 3; 76 ; 80 y 100 , incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional. La CBP, dispone su artículo 3º , está integrada por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios y deben respetar la proporción de las representaciones políticas. Duran en el ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden ser reelectos. La CBP elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara. Sesiona aun durante el receso del Congreso de la Nación y su quorum habilita a sesionar cuando cuenta con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros. Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros. Es decir que sesiona con nueve miembros y emite dictámen con igual número. La elección del Presidente es importante dado que en caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente.(artículo 8). La mayoria parlamentaria garantiza su funcionamiento en virtud que traza su composición, y dicta su reglamento interno. Observece que la ley dispone que ante una falta de previsión en el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de aplicación supletoria los reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que es requerida la aplicación subsidiaria. Por imperio de su artículo 10, la CBP debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Es decir, verifica “las circunstancias excepcionales” y que el decreto no contenga en su contenido materia penal,tributaria, electoral o régimen de los partidos politicos. Sin embargo, al manifestar que eleva el dictámen a cada cámara para su expreso tratamiento, no establece plazo para que las Cámaras lo traten; todo lo cual implica que podría permanecer “sine die” sin sanción alguna. En matería de delegación legislativa, las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo; es decir, que quien traza las bases de la delegación es el Congreso. Éste ya definió en oportunidad de sancionar un conjunto de leyes referidas a la emergencia, un amplio abanico de facultades indeterminadas de la administración. Cuando el Congreso delegue en el PEN, alguna materia propia o consecuencia de la emergencia pública (?), éste, dentro de los diez días de dictado el decreto, deberá someterá a consideración de la CBP, la que debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento( artículo 13) . El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio. De la misma manera que con los Decretos de Necesidad y Urgencia, la ley reglamentaria no le fija plazo al Congreso para su tratamiento. En cuanto a la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial , la Comisión debe expedirse y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. En ese caso, el dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso. Algunos interpretes de la norma se han interrogado recientemente acerca de si la mencionada ley implica que el Congreso renuncia a su facultad de derogar por el procedimiento que la constitución le reconoce. Ello no es así. Expresamente la ley dispone que sus disposiciones y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas. Ahora bien: Dictado un decreto de necesidad y urgencia o por delegación legislativa, su publicación ¿implica la vigencia inmediata o debe esperar el control de constitucionalidad legislativo de la CBP?. Analicemos el siguiente supuesto: El PEN veta parcialmente una ley sancionada por el Congreso por unanimidad. La CBP debe expedirse en cuanto a la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. En ese caso, el dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso. En “el mientras tanto..”, ¿la promulgación parcial es valida, tiene vigencia?. En el Capítulo IV, la ley sancionada establece que los mismos tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil, por lo que, sin perjuicio del procedimiento impuesto por la Ley 26.122, todas los decretos que el PEN promulgue, entran inmediatamente en vigencia conforme a las pautas del C.Civil. El Jefe de Gabinete, cuyas atribuciones estan consagradas en el artículo 100 de la CN, no concurre la mayoria de las veces al Congreso de la Nación a participar de sus debates y excepcionalmente produce informes verbales ante las respectivas Cámaras. En consecuencia, tomando en consideración el comportamiento asumido desde 1994 al presente, en todas las administraciones, no es raro que promulgado el decreto de necesidad y urgencia, actuado por delegación legislativa o vetado parcialmente una ley federal, el funcionario no remita en el plazo establecido a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley. En ese caso, la CBP puede de oficio abocarse a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles para dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del Jefe de Gabinete. El trámite que la ley consagra impone a la CBP un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras y éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento, sin plazo para su sanción. Puede suceder que la CBP, vencido el plazo impuesto por la ley, no haya elevado el correspondiente despacho. En ese caso, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional, sin plazo para su sanción. Las Cámaras tienen facultades en los respectivos reglamentos internos para dictar declaraciones y/o resoluciones y por la constitución para sancionar leyes. Frente a los decretos que se reglamentan en la presente ley, se deben pronunciar, en el caso, mediante sendas resoluciones( artículo 22) . El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata. Al establecer “sendas resoluciones” se introduce una cuestión manifiestamente controversial: Efectivamente: No se trata de resoluciones bicamerales que siguen el tratamiento que el Congreso otorga para la sanción de sus normas y que implican el pronunciamiento de ambas cámaras sobre un mismo dictámen. En el caso, cada una de las Cámaras se pronuncia por el rechazo o aprobación del decreto a través de una resolución. Al respecto, es valida la aseveración que no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes. Puede suceder que una de las Cámaras lo apruebe y otra lo rechace. ¿Cómo resolvemos su vigencia?. El artículo 24, hace referencia al rechazo, por ambas Cámaras del Congreso, del decreto de que se trate. Ello implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. Pero NO SE RESUELVE CUANDO EL COMPORTAMIENTO DE LAS RESPECTIVAS CÁMARAS ES DIFERENTE. En la práctica, lo que implica , es que le basta a la mayoría del Congreso en cualquiera de las Cámaras, rechazar el decreto para que el mismo mantenga su vigencia. Claro esta, que el artículo 25 expresamente consigna que las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogación de normas de carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo. La experiencia de todos estos años nos enseña que el Congreso nunca derogó un decreto promulgado por el PEN En el BO se deben publicar las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto de que se trate. Una situación particular delata la ley en análisis con la llamada “Comisión Bicameral de Seguimiento”. Esta comisión nunca tuvo la pretensión de sustituir la CBP. Fue creada por el artículo 20 de la Ley 25.561 conocida como “ Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Bancario (Ley 25.561 – Terrile, Ricardo Alejandro “La Constitución Material Escrita”- Rioeditora- pagina 364 y siguientes). La norma declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. Creaba a todos los efectos de esa ley, la Comisión Bicameral de Seguimiento, con la facultad de controlar, verificar y dictaminar sobre lo actuado por el Poder Ejecutivo. Los dictámenes que la citada comisión produzca, en todos los casos, deben ser puestos en consideración de ambas Cámaras. La Comisión Bicameral de Seguimiento, la integran seis senadores y seis diputados elegidos por las respectivas cámaras, respetando la pluralidad de la representación política de las Cámaras. El Presidente de la Comisión se designa a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Ahora, por imperio de la leyes 26.077 y 26.122, el Poder Ejecutivo Nacional debe remitirle las propuestas de los acuerdos de renegociación al Honorable Congreso de la Nación, para que éste otorgue la intervención de la Comisión Bicameral de Seguimiento y debió producir al 30 de junio de 2006 un informe relativo a la evolución del proceso de salida del estado de emergencia declarado por la citada ley, del cual no se ha dado ninguna información. Lo expuesto delata el abandono del Congreso de su función legislativa y de control. A)Delega materias que la propia constitución le ha confiado al Poder Ejecutivo en forma indiscriminada e indeterminada; B) Omite controlar los decretos de necesidad y urgencia promulgados por el Poder Ejecutivo; C) La CBP ha sido reglamentada, tergiversando y distorsionando la letra y espiritu del convencional constituyente habida cuenta que se limita a exigir a las respectivas cámaras “expreso tratamiento” que no es lo mismo que sanción; no le fija plazo determinado para ello y requiere que se pronuncien por “sendas resoluciones” lo que implica que si una de ellas rechaza y la otra convalida los decretos, los mismos mantienen su vigencia. Es más: Dictado el decreto, remitido a la CBP, el mismo comienza a regir conforme a los plazos del artículo 2 del C.Civil sin necesidad de “esperar” el pronunciamiento de la CBP y mucho menos la decisión del Congreso. D) La Comisión Bicameral de Seguimiento, que no sustituye a la CBP, creada durante la emergencia nunca ha cumplido su función de control y a la fecha, mantiene su mora el el cumplimiento de expresas exigencias que los propios legisladores se autoimpusieron. Sería importante que estas situaciones se denuncien porque mañana es demasiado tarde. |
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