Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 101 de 2014 CÁmara
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| INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 101 DE 2014 CÁMARA. Por medio de la cual se establece el Régimen Sancionatorio del Transporte y sus Servicios Conexos y se establecen otras disposiciones. Doctor JAÍR JOSÉ EBRATT DÍAZ Secretario General Comisión Sexta Constitucional Permanente Ciudad Señor Secretario: En atención al encargo dado por la Mesa Directiva de la Comisión Sexta Constitucional a la cual pertenezco, en relación al estudio y presentación de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 101 de 2014 Cámara, por medio de la cual se establece el Régimen Sancionatorio del Transporte y sus Servicios Conexos y se establecen otras disposiciones, actuando con el usual comedimiento procedemos a través del presente documento a rendir el respectivo informe de ponencia para primer debate, honor que aspiramos a desempeñar con acierto y especial complacencia dentro de las siguientes consideraciones: I. TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY El Proyecto de ley número 101 de 2014 Cámara fue radicado en la Cámara de Representantes el día 16 de septiembre de 2014 por los honorables Representantes a la Cámara Lina María Barrera Rueda, Ciro Rodríguez Pinzón, Jaime Felipe Lozada Polanco y Alfredo Ape Cuello Baute, publicado en la Gaceta del Congreso número 513 de 2014 del Congreso de la República. Hecha la repartición, le correspondió la ponencia para primer debate al honorable Representante Alfredo Ape Cuello Baute, siendo rendida esta a través de la Secretaría de la Comisión, publicada la misma en la Gaceta del Congreso número 644 de 2014, dándosele primer debate en la sesión del día 11 de noviembre de 2014 en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY El proyecto de ley tiene por objeto establecer el Régimen Sancionatorio del Transporte, su Infraestructura y sus Servicios Conexos y Complementarios, determinando las autoridades competentes para ejercer la potestad sancionatoria en materia de transporte y sus servicios conexos, los sujetos, las infracciones objetivas y subjetivas, las sanciones, medidas correctivas y preventivas, así como los procedimientos que han de seguirse ante la comisión de una infracción, para imponer las sanciones respectivas. III. ORIGEN DEL PROYECTO DE LEY En este proyecto de ley se recalca que el transporte tiene el carácter de servicio público esencial y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección a los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos. Destaca que la seguridad del servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366 que le impone al Estado el deber de proteger la vida y la integridad de todas las personas residentes en Colombia. Con la expedición del Decreto 2053 de 2003 y posteriormente el 087 de 2011, se introdujeron reformas al marco institucional del sector transporte en busca de una mayor eficiencia. Se dispuso que el Ministerio de Transporte es la entidad encargada de la formulación y adopción de las políticas, planes y programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los diferentes modos de transporte, así mismo es el encargado de articular los organismos que integran el sector. IV. CONSIDERACIONES AL PROYECTO DE LEY El presente proyecto de ley es de vital importancia, y como se explicará en las líneas posteriores, es una cuenta pendiente en la que se encontraba en mora de estudio y desarrollo por parte del Congreso de la República. La iniciativa busca regular y redefinir todo el Régimen Sancionatorio del Transporte en Colombia, asignándole funciones adicionales y renombrando la Superintendencia de Puertos y Transporte, que de ahora en adelante será la Superintendencia de Infraestructura y Transporte. Otro de los aspectos fundamentales es el establecimiento de todo el procedimiento administrativo para la aplicación de las sanciones, donde se brindan plenas garantías a los administrados, ya que la piedra angular de todo este procedimiento es el Debido Proceso, derecho fundamental que se debe aplicar a todo tipo de procesos y ritualidades sancionatorias. Este cuerpo normativo ha contado con amplio respaldo y discusión por los diversos actores de la sociedad, como lo son los gremios, los particulares y las autoridades. Para dar fe de ello, en los debates surtidos en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes se contó con la participación activa del Ministerio de Transporte, en cabeza de su Directora de Tránsito y Transporte, así como el mismo Superintendente de Puertos y Transporte, donde estos funcionarios argumentaron la necesidad de la presenta iniciativa, así como destacaron las bondades y fortalezas de la misma. En la misma línea, la Federación de Municipios respalda y acompaña el proyecto resaltando la importancia del mismo. Ahora bien, entrando en materia, se empezará a realizar unas consideraciones puntuales del proyecto: De acuerdo con la nueva concepción del papel del Estado como Regulador que, en lugar de prestar directamente los servicios, permite su privatización y liberalización, a cambio de una regulación y un control ejercido por entidades independientes, para nuestro tema, las Superintendencias y esto con el único propósito de que los particulares al prestar los servicios que prestaba el Estado lo hagan con un alto nivel de competitividad a los sectores en los que incursionan y generen más desarrollo y competitividad, lo cual se traducirá en beneficios para los usuarios de los servicios de transporte. El objetivo de este proyecto de ley es fortalecer las competencias de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, ahora denominada Superintendencia de Infraestructura y Transporte (SIT), y su papel como autoridad técnica del sector transporte en Colombia; esta entidad que dentro de sus funciones de vigilancia e inspección deben empezar por manejar técnicas preventivas orientadas a ayudar a los integrantes de la cadena logística de transporte a mejorar sus controles sobre los vehículos y equipos, así como a propender por el mejoramiento de los estándares de calidad en la prestación de los servicios de transporte y lo más importante, coordinar las actividades preventivas en el ejercicio del control subjetivo de las actividades administrativas y financieras de las empresas prestadoras de los servicios de transporte en Colombia. Otro de los objetivos del proyecto es la implementación de unos procedimientos adecuados a la realidad del sector del transporte en Colombia, con fases que se ajusten a los requerimientos constitucionales y legales vigentes, donde se respete el debido proceso, la presunción de inocencia, la libertad probatoria, el principio de lealtad probatoria y la buena fe, principio que se deben conjugar con los orientadores de las actuaciones administrativas como: Celeridad, economía, eficacia y moralidad administrativa, con una fase procesal verbal y una ordinaria dependiendo de la complejidad de las infracciones a investigar. En lo relacionado con el régimen sancionatorio, se actualizan las tipificaciones de las infracciones así como las multas a imponer, así como la compatibilidad entre la normatividad de inspección, vigilancia y control en materia de transporte terrestre automotor y la respectiva en materia de transporte fluvial. Es procedente destacar la grave problemática que actualmente enfrentan las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor, a raíz de la suspensión provisional decretada por el Consejo de Estado al Decreto 3366 de 2003 (Estatuto Sancionatorio de Transporte), toda vez que dicha suspensión ha acarreado la imposición de sanciones hasta de 700 smmlv, las cuales, tal como se encuentra estipulado en la normatividad se convierten en decisiones confiscatorias y no cumplen con la naturaleza de las mismas acorde con los principios consagrados en la Constitución Política y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de ser proporcionales y retributivas, según la conducta que se genere. Debe existir, para la correcta aplicación de los principios enunciados previamente, un procedimiento previo, el cual garantice a todas las personas el acceso a un proceso justo y digno que proteja sus derechos. Es así como el artículo 29 de nuestra Constitución Política dispone: ¿¿ el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas¿. De ahí que el derecho al debido proceso faculte a todas las personas a exigir un proceso público y expedito en el cual se reconozcan todas las garantías sustanciales y procesales, desarrollando ante una autoridad competente que actúe con independencia e imparcialidad y sin tener en cuenta consideraciones distintas a las previstas en la ley. La observancia de las normas resulta necesaria para preservar la integridad de los derechos fundamentales de las personas y garantizar su protección. La protección de los valores constitucionales es un fin que debe cumplirse en el Estado Social de Derecho, adoptando técnicas como el juicio de proporcionalidad o el principio de razonabilidad, el cual permite solucionar conflictos donde se establece que los derechos o intereses se encuentran enfrentados. Por su parte, la condonación o amnistía es concebida como una especie de perdón, en donde la multa puede ser rebajada en un porcentaje o en su totalidad, alternativa necesaria para la convivencia de los integrantes de una colectividad. Cabe considerar que es necesario implementar en Colombia acciones que permitan ofrecer soluciones al problema de los comparendos de transporte, al igual que propendan por la regularización de la actividad de la administración, el reconocimiento real de los derechos de las empresas de transporte y una mejoría general del comportamiento de los actores del transporte en beneficio del interés general y de la ley. Mencionemos algunos de los antecedentes que sustentan la viabilidad de aplicar amnistías o beneficios a los presuntos infractores de disposiciones legales: 1. La Ley 1383 de 2010 consagró, en su artículo 24, modificatorio del 136 del Código Nacional de Tránsito, la posibilidad al infractor de disposiciones de tránsito de reducir en un 50% el valor de las infracciones de tránsito si se cancela dentro de los 5 días posteriores a la comisión de la infracción y el 25% si se cancela dentro de los 20 días posteriores a esta, realizando el cualquier evento un curso sobre normas de tránsito en una entidad especializada denominada Centro Integral de Atención (CIA). El fundamento de este beneficio se circunscribió al mejoramiento del recaudo del pago por concepto de multas de tránsito por medio de la consignación de un conjunto de beneficios económicos tendientes al pronto pago de las sanciones, a cambio de la reducción de un porcentaje del valor monetario de las multas. Analizando la constitucionalidad de esta disposición la Corte Constitucional1[1][1] consagró: ¿El legislador previó una reducción en el pago de las multas por infracciones de tránsito, constituyendo esta una intervención del legislador nacional en una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales, como lo son los recursos provenientes del pago de multas de tránsito, norma con la que se busca un objetivo constitucionalmente admisible como es mejorar el recaudo del pago por concepto de multas de tránsito, mediante la previsión de un conjunto de estímulos económicos al infractor, relacionados con la celeridad con que cancele sus sanciones¿. 2. La Ley 1480 de 2011 o Estatuto del Consumidor dispuso en su artículo 65 el archivo de los expedientes que adelantará la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de los trámites de cobro coactivo originados en las sanciones impuestas por violación a las disposiciones contenidas en el Estatuto de Protección del Consumidor, cuya cuantía no excediera de 50 smmlv, siempre que tuvieran 5 años de vencidas. En esta oportunidad el legislador quiso dotar a este ente de control de una herramienta que le permitiera realizar su labor con mayor eficiencia y eficacia. Para el efecto, la facultó para archivar los procesos permitiéndole librearse de un considerable número de expedientes que presentaban morosidad en su trámite y que el único aporte que generaban era un número estadístico. De esta manera se alivió la gestión que hasta la fecha venía desarrollando esta entidad de control en la ejecución de las decisiones sancionatorias, posibilitándole la realización de sus actividades de inspección, vigilancia y control de una manera más diligente, liberada de una carga administrativa exigente y desgastante. 3. Recientemente los artículos 147 y siguientes de la Reforma Tributaria, contenida en la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012, facultan a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para realizar conciliaciones tributarias, suscribir acuerdos de pago, terminar procesos administrativos tributarios y establecer condiciones especiales de pago, reduciendo el pago de intereses moratorios y hasta extinguiendo la acción penal derivada del incumplimiento de la obligación de pago de impuestos, generando, de esta manera, alivios y/o beneficios para los deudores tributarios que soliciten la aplicación de alguno de estos medios alternos de arreglo y se acojan a las especiales condiciones establecidas para el efectivo cumplimiento de dichos acuerdos. Si bien es cierto la administración tiene derecho a recaudar las sumas adeudadas por las empresas de transporte público, también es cierto que estas personas jurídicas tienen derecho a suministrar trabajo a sus dependientes y al reconocimiento del principio de buena fe ¿ confianza legítima, circunstancia que no ocurre en la situación actual con el régimen de sanciones al transporte existente. Por esta razón, una medida como la propuesta que tiene como finalidad mejorar el cumplimiento de las normas de transporte; satisfacer el interés general y mejorar la eficiente prestación de los servicios de transporte, tiene sustento constitucional. De igual manera, el presente proyecto de ley busca fomentar la industria del transporte que constituye el motor de la industria colombiana y uno de los más importantes de la economía. En este sentido, las deudas contraídas por las pequeñas y medianas empresas a raíz de los altos valores de las sanciones pecuniarias en materia de infracciones de transporte, generan una carga desmedida y asfixiante, debido al aumento por concepto de multas e intereses., lo que termina ahogando a miles de transportadores que no ven solución a dicha situación. Por lo anterior, se estima que los altos costos de las multas puede ser una de las causas en la morosidad que este tipo de deudas generan, por lo que sería un gran incentivo reestructurar las normas sobre las que se fundamenta la facultad de cobro coactivo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues la condonación y facilidades para el pago de las multas adeudadas genera expectativas favorables, incentivando a los infractores de normas de transporte a cumplir con sus obligaciones. Adicionalmente este proyecto de ley persigue la unificación normativa en materia de las competencias de vigilancia, inspección y control, determinándose dos tipos de competencia, una prevalente y otra a prevención, dependiendo de la especificidad del control, el cual puede ser subjetivo en materia administrativa u objetivo en materia operativa, así como la complejidad en la investigación que se esté llevando a cabo. Otro de los fines del proyecto de ley es definir un nuevo ordenamiento jurídico para todos los sujetos vigilados así como una nueva estructura y unos nuevos procedimientos tendientes a buscar la estabilidad jurídica de los diferentes actores del sector y su futura consolidación y desarticular la creciente informalidad del gremio transportador en Colombia, lo cual redundará en beneficios para los usuarios del servicio de transporte. Finalizando, y de manera consecuente con todo lo considerado anteriormente, expreso mi respaldo expreso al presente proyecto de ley, convencido de la necesidad e importancia del mismo, así como destacando la participación, deliberación, y aportes realizados para el enriquecimiento de la iniciativa, desde todos los estamentos de la sociedad, ya que como se mencionó anteriormente, en la construcción, elaboración y aprobación han participado de manera activa los gremios, las autoridades y los particulares. |
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