Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de real decreto por el que se desarrolla el estatuto de la administración concursal






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En todas las reformas que se han producido se pueden apreciar direcciones comunes de los cambios que también este proyecto de real decreto comparte. Primero, se ha pasado de una administración concursal compuesta por varias personas a la administración concursal única que consagra el artículo 27.1 LC tras la última reforma. Segundo, se transita de lo que algún autor ha denominado el modelo de “corporativización sin profesionalización” a otro, como se verá, basado en la profesionalización sin corporativización. En tercer lugar, se han sucedido distintas medidas orientadas a contener el coste que la administración concursal supone para el concurso (comenzando por la reducción del número de miembros del órgano). En cuarto lugar, también se ha reconocido el problema de los remuneraciones devengadas no cobradas en los concursos por insuficiencia de masa que la cuenta de garantía arancelaria tratará de resolver. Por último, también se aprecia un esfuerzo por mejorar la información y publicidad del procedimiento concursal (incluida su sección segunda de administradores concursales) centralizado en el desarrollo del Registro Público Concursal. Este proyecto de real decreto, partiendo del diagnóstico que se describe a continuación, comparte estas líneas de reforma.


  1. Las deficiencias en el funcionamiento del régimen de la administración concursal.


El régimen de la administración concursal adolece de fallos en varios aspectos que pueden estar lastrando la eficiencia del procedimiento concursal, perjudicando a deudores, acreedores, jueces y secretarios judiciales. En concreto, estos defectos se refieren a los requisitos de acceso a la administración concursal, el sistema de designación judicial, la remuneración de los administradores concursales y la publicidad y transparencia del conjunto del sistema. Resulta necesario subrayar que estos problemas no son compartimentos estancos. Al contrario, cada uno de ellos interactúa con el resto, por lo que resulta necesario tratar de corregirlos todos de manera simultánea.


  1. Los requisitos de acceso a la administración concursal son insuficientes y poco transparentes.


El artículo 27.1 LC, en su redacción aún en vigor, establece los requisitos generales para poder ejercer como administrador concursal. En el caso de las personas naturales, las condiciones de acceso son las siguientes:


  1. deben acreditar su condición de abogado, economista, titulado mercantil o auditor de cuentas,

  2. deben acreditar una experiencia profesional mínima de cinco años y formación especializada en “Derecho concursal” en el caso de los abogados y “especialización demostrable en el ámbito concursal” en el caso de los economistas, titulados mercantiles y auditores,

  3. deben asumir un “compromiso de continuidad en la formación en esta materia [concursal]” (art. 27.3 LC) y

  4. por último, deben acreditar la suscripción de un seguro de responsabilidad civil o garantía equivalente en el perido de aceptación de cinco días que se abre tras la designación judicial (art. 29.1 LC).


Además, podrán actuar como administradores concursales las personas jurídicas en las que se integren, al menos, un abogado en ejercicio y un economista, titulado mercantil o auditor de cuentas. En este caso, también es necesario que en el momento de la aceptación la persona jurídica acredite la suscripción de un seguro de responsabilidad civil o garantía equivalente.
La experiencia ha puesto de manifiesto que este sistema de requisitos no se aplica de manera homogénea y no garantiza que los administradores concursales que integran las listas de los decanatos cuenten con los conomicimientos y las aptitudes mínimos para desarrollar con solvencia las funciones de la administración concursal. En primer lugar, la restricción del acceso a la administración concursal a las cuatro profesiones anteriormente citadas puede estar impidiendo que profesionales de otros ámbitos con conocimientos y aptitudes valiosos en el ámbito concursal no puedan ser designados como administradores concursales. Sin duda alguna, las funciones de la administración concursal presentan una dimensión jurídica sustancial. Sin embargo, no deben minusvalorarse sus vertientes financiera, económica y de gestión empresarial que, en ocasiones -como por ejemplo, en el caso de deudores en los que existe la posibilidad de salvar su actividad empresarial- pueden ser de especial relevancia. En este sentido, a veces se ha lamentado que profesionales con experiencia en estos ámbitos no puedan emplearla en el área concursal. Por otro lado, los cinco años de experiencia que la ley exige no quedan circunscritos a ninguna área en concreto.
En segundo lugar, el requisito de formación inicial y el compromiso de formación continua no permiten asegurar que los profesionales que los cumplan tengan los conocimientos mínimos necesarios. A ello ha contribuido en buena medida la indefinición con la que se enuncian estos requerimientos en la Ley Concursal. Esto ha dado lugar criterios de cumplimiento generalmente laxos y heterogéneos por corporaciones profesionales y ámbitos geográficos. Por ejemplo, el Registro de Economistas Forenses (Refor) señala de manera orientativa 30 horas de formación inicial y 20 horas de formación continua anual para dar por cumplidos los requisitos1 de formación en materia concursal. Por su parte, la plataforma de administradores concursales de Málaga (compuesta por las cinco corporaciones profesionales que operan en esta provincia) establece como mínimo para acceder a la lista única 20 horas anuales2. Ese mismo número de horas es el que acordó exigir el Colegio de Abogados de Gijón en 20123. Acreditar un número de horas de formación inicial tan bajas difícilmente pueden garantizar los conocimientos mínimos necesarios para desarrollar con garantías las labores de la administración concursal. Para poner en contexto el número de horas, pueden tomarse como referencia las horas que suponen un curso de introducción al derecho concursal en un grado de Derecho. Por ejemplo, el curso de derecho concursal en el grado de Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid equivale a 3 créditos ECTS (90 horas)4 y el de la Universidad Pompeu Fabra equivale a 4 créditos ECTS (120 horas)5. Por su parte, la duración mínima del curso de formación obligatoria de los auditores de cuenteas es de 60 créditos (ECTS) o 600 horas6.
Una consecuencia adicinal de la laxitud de estos requisitos es el gran tamaño de las listas de administradores concursales de los Decanatos, que es incompatible con el sistema de designación por turno corrido que consagra la Ley 17/2014, de 30 de septiembre. Por ejemplo, en la lista única de administradores concursales de Málaga para el año 2015 se encuentran inscritos 604 profesionales frente a los 187 deudores declarados en concurso en 2014 en esa misma provincia según el INE. En la siguiente tabla se muestran los casos de otras listas de administradores concursales de determinadas corporaciones profesionales a las que se ha tenido acceso. No obstante, hay qye tener en ceunta que salvo en el caso de Málaga, en el resto de listas el número de administradores concursales está infravalorado, pues solo recogen los integrantes pertenecientes a los respectivos colegios de abogados y no los del resto de corporaciones (y en el caso de Asturias, no se recogen los administradores concursales de los colegios de abogados y economistas de Oviedo). Por tanto, las tasas de rotación de la última columna serán en la realidad aún inferiores.






Nº administradores concursales

Nº concursos declarados

Nº de concursos por administrador concursal al año

Colegio de Abogados de Salamanca

174

39

0,2

Colegio de Abogados de Pamplona

103

94

0,9

Colegio de Abogados de Gijón

201

151

0,8

Colegio de Abogados de Badajoz

294

66

0,2

Lista única de administradores concursales de Málaga

604

187

0,3


El número de administradores concursales que se estima puede haber inscritos en las listas es muy superior al de otros páises que, además, registran anualmente un número de procedimientos de insolvencia mucho mayor que el español. Por ejemplo, en 2010 había en Reino Unido 1.746 administradores concursales autorizados, de los que alrededor unos 1.300 aceptaban designaciones en la práctica para un volumen de expedientes concursales muy superior al español. En Francia, según datos del Consejo General de Economistas, ejercen unos 500 administradores concursales.
Un número tan elevado de administradores concursales como el español es incompatible con el objetivo de especialización y profesionalización y con el nuevo sistema de designación basado en el turno correlativo. La especialización de la administración concursal pasa por elevar los requisitos de acceso (ya comentada), mantener unos niveles de rotación de concursos que garantice la acumulación de experiencia y ofrecer unas remuneraciones suficientes. Con el nuevo sistema de turno rotatorio, la especialización es imposible de alcanzar con las tasas de rotación de la tabla anterior.


  1. El sistema de designación concede a los jueces mucha capacidad de elección pero muy poca información para ejercerla.


Las listas de administradores concursales en los decanatos son la base a partir de la que los jueces de lo mercantil deben realizar sus designaciones. Por tanto, los problemas en la construcción de las listas (excesivo número de profesionales inscritos, criterios de acceso demasiado laxos que no garantizan unos conocimientos mínimos, falta de información detallada de cada uno de los inscritos) acaban generando problemas a los jueces en el momento de la designación. En efecto, los jueces de lo mercantil se encuentran en la posición de elegir a un administrador concursal de entre los de la larga lista de su decanato sin conocer en muchas ocasiones los detalles sobre los conocimientos, experiencia previa y equipo de cada uno de ellos. Formar un juicio sobre todos los candidatos exigiría a los jueces dedicar un tiempo y unos recursos de los que no disponen. En esta situación, florecen soluciones alternativas informales para tratar de paliar estos problemas: designar de entre un pequeño número de administradores concursales con los que el juez ha tenido buenas experiencias en el pasado, visitas de administradores concursales a los jueces para darse a conocer, etc. En algunos casos aislados, estas prácticas han podido bordear –si no traspasar- lo admisible: nombramiento como administradores concursales de antiguos alumnos en cursos de formación establecidos como obligatorios para acceder a la lista, nombramiento de personas con las que se guarda una especial relación, etc. Desgraciadamente, la combinación de estos pocos casos aislados con la falta de transparencia del sistema de acceso y designación abona el terreno a las suspicacias que perjudican en última instancia la legitimidad del procedimiento concursal y la labor honrada de la mayoría de jueces y administradores concursales.
La realidad del diagnóstico anterior queda confirmada por los mecanismos informales que de manera expontánea han surgido en algunos juzgados de lo mercantil. En Málaga, a iniciativa de los jueces de lo mercantil de esta provincia las cinco corporaciones cuyos profesionales nutrían la lista del Decanato (Colegio de Economistas de Málaga, Colegio de Abogados de Málaga, Colegio de Abogados de Antequera, Colegio de Titulados Mercantiles de Málaga y la Agrupación Territorial 11ª del Insitituto de Censores Jurados de Cuentas), han desarrollado una plataforma virtual que sirve de herramienta para las designaciones judiciales de los administradores concursales7. Para ello, se han establecido unos criterios de clasificación de los concursos en alta y baja complejidad. En los concursos de baja complejidad el juez tras identificarse en la plataforma introduce los datos básicos del concurso (número de expediente, tipo de procedimiento, nivel de complejidad y sector de actividad del concursado) y esta le indica el administrador concursal que por turno correlativo corresponde ser designado. Cuando el concurso es categorizado como de alta complejidad, el juez puede introducir los parámetros que a su juicio debería cumplir el administrador concursal (experiencia en concursos ordinarios o abreviados, formación en distintas áreas, experiencia concursal en sectores de actividad concretos, idiomas, etc.) y la plataforma le mostrará el listado de administradores concursales que cumplan todos esos criterios, de entre los que el juez designará el que considere más conveniente. De manera importante, después de cada designación la plataforma emite un certificado con la fecha, datos y características de la designación realizada que puede incorporarse a la sección segunda del concurso. Tanto los jueces como el Colegio de Economistas de Málaga señalan que este mecanismo ha aumentado sustancialmente la transparencia del sistema y reducido la probabilidad de que surjan suspicacias en torno a las designaciones. No obstante, la longitud de la lista y la laxitud de los requisitos exigidos ya comentados suponen una rémora para su funcionamiento eficiente.
Un sistema similar lleva implantado en el País Vasco desde el año 1.995. El Turno de Actuación Profesional del País Vasco es, según se define en su propio reglamento de funcionamiento, un instrumento interno para unificar las listas de profesionales dispuestos a ser designados para desarrollar actuaciones juciales, periciales o de auditoría puesto en marcha por la Agrupación Territorial del País Vasco del Insituto de Censores Jurados de Cuentas, el Colegio Vasco de Economistas y el Consejo de Titulados Mercantiles y Empresariales del País Vasco. Por tanto, a diferencia de lo que ocurre con el ejemplo anterior, en este caso no participan en este sistema todos los profesionales que pueden ser designados adminsitradores concursales, al no estar incluidos los abogados. Con este sistema, cada vez que un juez de lo mercantil decide nombrar a un administrador concursal de los inscritos en el TAP, se lo comunica al gestor del TAP, que a su vez designa por turno correlativo al siguiente administrador concursal de la lista (elaborada, a su vez, siguiendo el orden temporal de inscripción de los profesionales) y se lo comunica al juez para su nombramiento.


  1. El sistema retributivo de la administración concursal proporciona remuneraciones muy dispares y no genera los incentivos suficientes.

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