Bogotá D.C. marzo19 de 2014.
Doctor
JESÚS MARÍA ESPAÑA VERGARA
Secretario Comisión Séptima
Senado de la República
Asunto. Informe de Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley Nº 79 de 2013 –Senado- “Por la cual se establece un trato digno a las personas que ejercen la prostitución, se fijan medidas afirmativas a su favor y se dictan otras disposiciones orientadas al restablecimiento de sus derechos”.
Apreciado Doctor:
En cumplimiento de la designación que me fue encomendada, presento Informe de Ponencia Positivo para Segundo Debate al Proyecto de Ley Nº 79 de 2013 –Senado- “Por la cual se establece un trato digno a las personas que ejercen la prostitución, se fijan medidas afirmativas a su favor y se dictan otras disposiciones orientadas al restablecimiento de sus derechos.” en los siguientes términos:
Justificación Ponencia Positiva Segundo Debate.
Exposición de motivos.
Modificaciones al Texto Aprobado en Primer Debate
Proposición.
Texto Propuesto Ponencia Segundo Debate
Cordialmente,
GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS
Senadora Elegida por el Polo Democrático Alternativo.
TERESITA GARCÍA ROMERO
Senadora de la República
Partido Integración Nacional.
ASTRID SÁNCHEZ MONTES DE OCA
Senadora de la República
Partido Social de la Unidad Nacional.
PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY No. 79 de 2013
I. JUSTIFICACIÓN
Los avances en materia de regulación del ejercicio de la prostitución en el país, han mostrado una tendencia progresiva, avanzando en la reglamentación de algunos elementos puntuales de la actividad. A pesar de ello, aún se hace manifiesta una deficiencia inminente en materia de formalización y garantía de los derechos laborales, de salud y seguridad social para las personas que ejercen tal actividad.
Por este motivo, es importante pensar en un Proyecto de Ley que simultáneamente garantice la condición de sujetos de especial protección constitucional y permita la materialización de sus derechos sociales con la adopción de medidas que comprometan la formulación de una política pública a largo plazo, con la cual se logre superar la falta de oportunidades, la violencia, la exclusión social y las demás causas estructurales que provocan la vulnerabilidad de dicha población.
En este orden de ideas, la iniciativa, puede pensarse como un mecanismo de avance necesario para el tratamiento de una problemática de alto impacto en el país cuyo objetivo central es brindar herramientas para que el Estado colombiano en todos sus niveles y la sociedad subsanen la deuda social histórica con quienes ejercen la prostitución. Así las cosas, resulta fundamental discutir los mecanismos que hoy las organizaciones de trabajadoras y trabajadores sexuales demandan, con el fin de que sean garantizados sus derechos especialmente los que se circunscriben en el ámbito de salud, laboral y educación.
1.1 Trayectoria de la propuesta:
La iniciativa general del Proyecto fue del H. Senador Armando Benedetti radicado originalmente en el año 2011 pero retirado antes de rendir Ponencia Primer Debate por vencimiento de términos. El Proyecto fue presentado nuevamente en septiembre y publicado en la Gaceta 669 de 2013; y se rindieron dos Ponencias en la Comisión Séptima Constitucional de Senado, la primera Ponencia Negativa minoritaria publicada en la Gaceta 882 de 2013 de autoría de los Honorables Senadores Claudia Wilches y Mauricio Ospina, que fue negada en el debate; y la segunda, Ponencia Positiva, suscrita por las Honorables Senadoras Gloria Inés Ramírez Ríos; Astrid Sánchez y Teresita García publicada en la Gaceta 867 de 2013 que fue aprobada mayoritariamente en la Comisión. El texto aprobado se publicó en la Gaceta 979 de 2013.
Es pertinente señalar que el Texto Aprobado en Primer Debate fue producto de las observaciones y sugerencias provenientes de la participación de distintas organizaciones sociales como la Corporación Opción, la Asociación Nacional de Mujeres Buscando Libertad ASMOBULI, la organización Sueños Sin Límites, la Fundación Fénix y el Proyecto Fondo Mundial VIH; así como, el apoyo y la colaboración de las secretarías de Integración Social y de la Mujer del Distrito Capital, entre otras organizaciones que se vincularon al trabajo haciendo importantes aportes desde su experiencia comunitaria.
Las modificaciones que se ponen en consideración en la Ponencia Segundo Debate, provienen en su mayoría de los conceptos emitidos después del Texto Aprobado por parte del Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio de Educación Nacional; Ministerio del Trabajo; Ministerio de Justicia; Defensoría del Pueblo; ICBF y la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá. Dichos conceptos contienen proposiciones y sugerencias que se adoptaron en el caso de que no contrariaran el espíritu de la Ley y han contribuido enormemente a visibilizar el debate sobre los mecanismos posibles para reglamentar el ejercicio de la prostitución en el país.
1.2 Estructura Ponencia.
La Ponencia Segundo Debate guarda el espíritu original del Proyecto de Ley que pretende fijar las disposiciones tendientes a garantizar los derechos, específicamente en materia de salud, educación y de seguridad social de quienes siendo mayores de edad ejercen la prostitución. Posicionando éste tema en la agenda de debate político, tal y como ha sucedido recientemente en los demás países latinoamericanos.
De conformidad con ello, la Ponencia se estructura de la siguiente manera: la primera parte, define la prostitución con base en los fundamentos normativos de la jurisprudencia hasta ahora emitida y reconoce a las personas que desarrollan ésta actividad económica como sujetos de especial protección constitucional. En segundo lugar, se ocupa de sus derechos, garantías y deberes de quienes ejercen prostitución; en tercer lugar, se ocupa de los derechos laborales y de seguridad social. En cuarto lugar, incorpora un capitulo de políticas públicas y programas para garantizar la inclusión social sobre alternativas laborales y acceso a la educación.
La quinta parte, trata de campañas publicitarias con finalidad pedagógica de educación en los derechos sexuales y reproductivos; y preventiva sobre la violencia de género y la explotación sexual. La sexta parte, propone un mecanismo de financiación de las políticas y programas a través de la creación de un Fondo. Seguidamente, se establecen los deberes de los usuarios y/o clientes de los servicios sexuales, así como de los establecimientos comerciales. Finalmente, en las disposiciones generales se incluyen algunas disposiciones urbanísticas; de los entes territoriales y los organismos judiciales y de control.
En todo el proceso, se vincula a las autoridades públicas del nivel nacional, departamental y local, así como la participación de las organizaciones internacionales; organizaciones no gubernamentales o comunitarias que trabajan en las zonas y a las organizaciones de personas que ejercen prostitución, con el fin de estimular la participación social y democrática en la construcción de soluciones de política pública en el corto, mediano y largo plazo.
La importancia de esta normatividad, se encuentra en la reafirmación de que aunque la prostitución no es una actividad ilegal, si es de un fenómeno social complejo en el país que debe estudiarse y entenderse desde las causas socioeconómicas estructurales que tienen que ver con la falta de oportunidades, la exclusión social, la pobreza, la desigualdad de género, la violencia y otros factores psicosociales que empujan de algunas personas, entre ellas, muchas mujeres de bajos recursos a optar por esta actividad económica en algún momento de sus vidas, sin encontrar posibilidades de protección de sus derechos individuales, sociales y económicos; pero tampoco salidas o alternativas concretas para las problemáticas y riesgos que se derivan del ejercicio de la prostitución.
En un estudio realizado por la Secretaría de Integración Social del Distrito de Bogotá en 2012 se habían calculado aproximadamente 2.721 mujeres que ejercían la prostitución en la capital, vinculadas con establecimientos comerciales. El Ministerio de Salud y Protección Social estableció una cifra aproximada de 3.753 mujeres en estas condiciones en 4 ciudades principales del país en 2008. Mientras otros artículos señalan que sólo en Medellín en 2010 ejercían la prostitución 18 mil mujeres bajo diversas modalidades1. A pesar de que estas cifras sólo retratan de manera parcial el fenómeno, pueden mostrar las dimensiones cuantitativas de del ejercicio de la prostitución en el país, y la necesidad de que las entidades nacionales y territoriales coordinen esfuerzos para responder efectivamente a través de la construcción una política pública integral tal y como se demostrará en el diagnóstico.
1.3 Resumen contenido propuestas Ponencia Segundo Debate:
Las proposiciones presentadas en la siguiente Ponencias pueden explicarse en los siguientes ejes temáticos:
Protección para los menores de edad. De acuerdo con la UNICEF “La explotación sexual comercial infantil es una de las peores formas de trabajo y una forma moderna de esclavitud. (…) Tal y como se la define en la Declaración Mundial contra la Explotación Sexual comercial de los Niños celebrada en Estocolmo en 1996, la prostitución infantil es todo tipo de abuso sexual que vaya acompañado de una remuneración al niño, o a un tercero o terceros en efectivos o en especie.”2
Como bien lo manifiesta la redacción del articulado de la Ponencia para Segundo Debate el objetivo es establecer medidas para garantizar los derechos de las personas mayores de 18 años, que ejercen la prostitución, a través del establecimiento de acciones afirmativas. No obstante, como lo estableció originalmente el Proyecto y en virtud de los conceptos presentados por distintas entidades y organizaciones sociales se han incorporado disposiciones para proteger a los niños, niñas y adolescentes, estableciendo que tal y como lo contempla la normatividad penal, toda actividad que los involucre directamente se considerará explotación sexual con un carácter ilícito. En ese sentido se contemplan las siguientes disposiciones en la Ponencia Segundo Debate:
El objetivo de la Ley establece en su parágrafo que la utilización de menores de 18 años y/o personas con algún tipo de discapacidad física o mental en actividades de prostitución se considera una modalidad de explotación sexual y por tanto es un delito sancionado por el ordenamiento jurídico (artículo 1, parágrafo 1).
De igual manera se establece que los niños, niñas y adolescentes serán protegidos contra la violación; la inducción, el estímulo y el constreñimiento a la prostitución; la explotación sexual, la pornografía, la trata, el turismo sexual y cualquier conducta que atente contra su libertad, integridad y formación sexuales de acuerdo con lo previsto en los Tratados Internacionales, la Constitución Política, el Código Penal, el Código de la Infancia y Adolescencia y las demás normas complementarias. (artículo 1, parágrafo 2).
En concordancia con lo anterior, de manera explícita se prohíbe la demanda de servicios sexuales de menores de edad por parte de los clientes (artículo 20, numeral 10); el abuso y la explotación de niños, niñas o adolescentes por parte de los establecimientos comerciales (artículo 21, numeral 13); el ingreso de niños, niñas o adolescentes a los establecimientos comerciales objeto de la Ley, el establecimiento de medidas de protección para quienes allí se encuentren (artículo 21, numeral 12). El deber de no distribuir o almacenar material pornográfico o utilizar a los menores de edad en actividades de turismo sexual (artículo 21, numeral 15) con las sanciones policivas y penales respectivas para los responsables.
Protección contra la trata de personas. De acuerdo con el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, “la trata de personas es la acción de captar, transportar, trasladar, acoger o recibir personas recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, rapto, engaño, fraude o abuso de poder para que una persona tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación.(…)” Estas formas incluyen, pero no se limitan a la explotación sexual, los trabajos forzados o la esclavitud y no media en manera alguna la voluntad consciente y libre de los sujetos.
El presente proyecto de Ley diferencia las situaciones de trata de personas con respecto al desarrollo de la prostitución consentida por la voluntad libre de los sujetos. Por lo cual, se ha solicitado la cooperación del Comité Interinstitucional de Lucha contra la Trata de Personas coordinado por el Ministerio del Interior y de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, en su programa contra la Trata de Personas para dejar en claro, que en los casos en que se presente esta modalidad de ejercicio forzado de la prostitución, no se dudará en considerarlo punible y policivamente sancionable y condenable.
Los Ponentes del Proyecto de Ley consideran que en la medida en que se reglamente el ejercicio de la prostitución legal y se diseñen los mecanismos adecuados de seguimiento y control de las disposiciones propuestas, por parte no sólo de la Policía Nacional sino de de varias autoridades públicas y entes de control, este Proyecto se podrá articular con las otras iniciativas que a nivel territorial y nacional se vienen adelantando con el fin de controlar el fenómeno de la trata de personas y la explotación sexual infantil.
De esta manera, la Ponencia que se pone en consideración ha incorporado la prohibición de los clientes y/o usuarios de servicios sexuales de demandar los mismos a personas en situación de trata o cualquier tipo de servidumbre sexual donde en manera alguna media la voluntad el sujeto (artículo 20, numeral 11); y la prohibición de los establecimientos comerciales de ofrecer estos mismos servicios (artículo 21, numeral 17), so pretexto de ser sancionados penal y policivamente.
Garantías DESC para quienes ejercen prostitución:
Ahora bien, como se aclara, las garantías establecidas en el Proyecto de Ley están dirigidas a las personas mayores de 18 años que han optado libremente y voluntariamente por el ejercicio de la prostitución, sin desconocer la existencia de múltiples factores sociales, económicos, culturales y psicológicos que empujan a estas personas con identidad de clase y de género definidas, a obtener ingresos a través de la prestación de servicios sexuales, generando efectos perversos en sus condiciones de vida, riesgos que deben asumir de manera solitaria y aislada como consecuencia de la informalidad, invisibilidad y marginalidad en las cuales está inmersa esta actividad en la actualidad, a pesar de su carácter legal.
En ese sentido, la Ponencia busca sentar las bases para fortalecer la materialización de los derechos económicos, sociales y laborales (DESC) las personas mayores de 18 años que ejercen la prostitución, haciendo énfasis en la salud; los aspectos laborales y educativos. Uno de los fundamentos legales a nivel internacional se remiten a la adopción la Asamblea General de la ONU en su resolución 2200 de 1966, que consagra dichos derechos para todos y todas de la siguiente manera:
El artículo 6 trata del derecho que toda persona tiene a ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, así como a lograr plena efectividad en la orientación y formación tecnicoprofesional para el desarrollo de una actividad económica plena y productiva.
El artículo 7 consagra el derecho de toda persona a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que implican gozar de una remuneración; seguridad en el trabajo; descanso y disfrute del tiempo libre.
El artículo 9 consagra el derecho de toda persona a la seguridad social.
El artículo 12 reconoce el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Entre lo que cuenta la reducción de la mortalidad, el mejoramiento de las condiciones de higiene en el trabajo, la prevención y tratamiento de enfermedades y la creación de condiciones que aseguren la asistencia médica.
El artículo 13 establece el derecho de toda persona a la educación, el libre desarrollo de la personalidad humana, su sentido de dignidad, y el respeto por sus derechos humanos y libertades fundamentales. Para lograr el ejercicio pleno de este derecho se debe establecer el acceso a la enseñanza primaria, secundaria y superior.
La Ponencia Segundo Debate recoge esos énfasis de la siguiente manera:
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