Resumen: En los procesos de liberalización de los servicios de interés económico general: telecomunicaciones, postal, electricidad y gas, entre otros, se utiliza la técnica del servicio universal para garantizar la prestación de un servicio básico de calidad,
descargar 94 Kb.
|
| SERVICIO UNIVERSAL Y DISCAPACIDAD EN LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL LIBERALIZADOS UNIVERSAL SERVICE AND DISABILITY IN THE LIBERALIZED SERVICES OF GENERAL ECONOMIC INTEREST Autores: Carlos Pateiro-Rodrígueza José Manuel Barreiro-Viñána Mauro Rodríguez Garcíab Resumen: En los procesos de liberalización de los servicios de interés económico general: telecomunicaciones, postal, electricidad y gas, entre otros, se utiliza la técnica del servicio universal para garantizar la prestación de un servicio básico de calidad, de forma permanente, en todo el territorio y a precio asequible para todos los usuarios. Junto a otras funciones, el servicio universal puede cumplir un papel de protección de los colectivos vulnerables por razones de discapacidad en sus diversas manifestaciones. Esta función protectora y garantista, menos abordada por la literatura teórica y empírica, se analiza en este trabajo. La técnica de servicio universal, consagrada en la legislación liberalizadora de Estados Unidos y Unión Europea, tiene un gran potencial como elemento moderador de las desigualdades con origen en la discapacidad. Tal potencial debe ser explotado desde las perspectivas del derecho, la economía normativa, la política económica, la política social o la ideología. Abstract Regarding the services of general economic interest, like telecommunications, postal, electricity and gas, among others, when liberalization processes are in progress, the universal service technique is used to guarantee that those basic services are provided with quality, permanently and with a price affordable for every user throughout the country. Universal service plays a protective role of people with disabilities in its various manifestations. This protective function is addressed in this work. Universal service technique is used to moderate the inequalities whose origin lies in disability. Such potential is used from the perspectives of law, normative economics, economic policy, social policy or ideology. Palabras clave: Servicio universal, discapacidad, vulnerabilidad, liberalización, regulación, Keywords: Universal service, disability, vulnerability, liberalization, regulation. Clasificación JEL: L97, L33, L38, L43. aUniversidad de A Coruña. Departamento de Análisis Económico. carlos.pateiro@udc.es aUniversidad de A Coruña. Departamento de Análisis Económico. jmbv@udc.es bUniversidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Contacto: Carlos Pateiro Rodríguez. carlos.pateiro@udc.es T.981167000 extensión 2533 1.- Introducción La actividad en determinados servicios de interés económico general para una comunidad se habían prestado en Europa hasta la década de los ochenta del siglo XX a través de un modelo básico de servicio público1, donde el estado era el titular del servicio, con prestación directa o indirecta del mismo, reconociendo en este último caso derechos exclusivos a un monopolio. Este modelo de servicio público subjetivo pervive –aunque de manera limitada- como forma de prestación de algunos servicios fundamentales en Europa y de varios servicios esenciales o de interés económico general en países de Latinoamérica, donde el proceso de liberalización, si bien tomó impulso de las transformaciones habidas en Europa y en Estados Unidos, no ha alcanzado el mismo grado de desarrollo. A diferencia de ellos, los servicios no económicos, sometidos a obligaciones específicas de servicio público y clasificados como de interés general por los poderes públicos se corresponden mayoritariamente con las prerrogativas del Estado y a ellos no les resultan aplicables los Tratados relativos a la libertad de empresa y a la competencia. Siguiendo a Sarmiento (2009), se trata de servicios tales como la justicia, la defensa, la policía y algunos servicios sociales y obligatorios de la seguridad social. La Comunicación de la Comisión Europea, COM(2006) 177, sobre los servicios sociales de interés general, intenta aclarar el estatus de esta vertiente prestacional del Estado. La Comisión propone la siguiente clasificación: i) sistemas legales y sistemas complementarios de protección social: salud, vejez, accidentes laborales, paro, jubilación o discapacidad. ii) restantes servicios esenciales prestados directamente a la persona: educación, endeudamiento, toxicomanía, rupturas familiares, malos tratos, formación lingüística, vivienda social, dependencia, etc. En este trabajo nos centraremos en los servicios de interés económico general porque, si bien comparten algunos rasgos comunes con los servicios de interés general y se consideran esenciales para la vida actual, estos servicios se han de prestar con sometimiento a las reglas del mercado y de la competencia, salvo que el mercado no permita cumplir la misión específica encomendada. La misión específica se entiende inclusiva, en el sentido de que la prestación de estos servicios se ha de llevar a cabo en ausencia de cualquier tipo de discriminación por razones personales o sociales, en particular aquellas que tengan origen en la discapacidad en sus diferentes manifestaciones. La constatación de resultados adversos de un proceso de liberalización de los servicios económicos de interés general nos permitiría decir que el camino de la gestión pública a la gestión privada que supone la liberalización no es un camino unidireccional y definitivo: un giro no es imprevisible. La crisis económica iniciada en 2008 puso de manifiesto algunas debilidades de un ambicioso proceso liberalizador en la Unión Europea (UE). En unos casos, la libertad de elección de suministrador de algunos servicios esenciales no se ha traducido en el aprovechamiento de los beneficios de la competencia por parte del consumidor (un claro ejemplo lo constituye el suministro de electricidad en España). En otros casos, amplios colectivos mostraron públicamente su oposición a algunos intentos liberalizadores de servicios esenciales de fuerte contenido social, consiguiendo la paralización (al menos temporal)de tales políticas, como es el caso reciente de los intentos de externalización o cambio de gestión de ciertos servicios sanitarios en algunos territorios de España. En el terreno de la discapacidad, si bien se hicieron algunos progresos en materia de adaptación para la accesibilidad, no han sido abordados en profundidad los diferentes perfiles que presentan los múltiples y diversos colectivos de discapacitados. El camino a recorrer, tanto a nivel normativo como de la aplicación práctica de las adaptaciones necesarias, para la salvaguarda de la igualdad de acceso está todavía en sus inicios. Es posible que las empresas prestadoras de un servicio de interés económico general en un contexto de libre competencia se centren en actividades de descremado del mercado en las partes rentables del mismo (Pateiro y Prado, 2010). Este comportamiento puede limitar o impedir el acceso a un servicio esencial a algunos colectivos en función de su ubicación en el territorio y/o su capacidad económica y su situación personal, familiar o social. Cuando la diferente situación personal tiene su origen en la discapacidad, las políticas económicas y sociales de orientación redistributiva no son suficientes. Si bien se asume que los costes de adaptación por parte de los proveedores de los diferentes servicios son elevados debido, entre otras cosas, a la multiplicidad de situaciones objetivas de la discapacidad, no se puede ignorar que los costes personales, sociales y económicos de la exclusión son demasiado elevados como para ser ignorados. Esta visión nueva reduce los costes desde una perspectiva social, como resultado de un análisis conjunto de los costes directos de adaptación y de aquellos costes personales, sociales y económicos que genera la exclusión cuando no son convenientemente atendidas las situaciones de discapacidad. Existe una natural desconfianza en el desarrollo normativo de los procesos liberalizadores y en cualquier traslado de la prestación de servicios económicos de interés general desde el Estado (prestación directa o indirecta) a la competencia cuando existen situaciones de vulnerabilidad económica y, sobre todo, cuando la comunidad asume como un principio básico la ausencia de discriminación por razones de discapacidad. En relación con las primeras, De la Quadra-Salcedo (2010) argumenta que la desconfianza en el sistema de libre mercado para suministrar la energía eléctrica a hogares y pequeñas empresas en condiciones razonables está presente en la regulación sectorial en la Directiva europea (MIE)2 y en la legislación española (LSE)3. En relación con las segundas, la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (UNCRPD) ha reconocido de forma explícita el derecho de las personas con discapacidad a mantener, recibir e impartir información sobre una base de igualdad con otras personas, y ha establecido obligaciones específicas sobre los estados miembros para asegurar que todas las instalaciones básicas y los servicios estén disponibles y accesibles para todos. Uno de los argumentos que justifican el reforzamiento de la empresa y del mercado en la provisión de servicios de interés económico general es la superior eficiencia de la empresa frente a la potencial ineficiencia del Estado. A su vez, los fundamentos de la liberalización y la consiguiente introducción y reforzamiento de la libre competencia descansan sobre el aumento del excedente del consumidor y del bienestar social frente a situaciones de monopolio (Pateiro et al. 2015). Pero el bienestar social que se define en los textos de microeconomía es la suma del excedente del consumidor y el beneficio del productor, sin considerar el cómputo del bienestar social asociado a la cobertura adecuada del servicio a las diferentes situaciones de discapacidad. La regulación de un servicio universal adaptado a cada servicio, capaz de atribuir derechos a los consumidores vulnerables por razones distintas de las estrictamente económicas, como son las que tienen su origen en la discapacidad4, puede contribuir a una mejora del bienestar social, más allá de lo que se considera como tal en el análisis microeconómico de la competencia frente al monopolio. Y en relación con los posibles abusos en materia de precios de los servicios, éstos pueden provenir de un mecanismo en el que predominen los intereses de los grupos industriales sobre la dinámica de la libre competencia y/o el riesgo de captura del regulador diseñado con poder e independencia limitados (Armstrong y Sappintong, 2006; Ross, 1973; Culebro y González, 2013). La necesidad de organismos reguladores independientes está ampliamente estudiada en la literatura económica y jurídica: Armstrong y Sappington (2006), Cremer et al. (2001), Culebro y González (2013), Cases (2009), Esteve Pardo (2009); Muñoz Machado (2009), entre otros. Cabe pensar que cuanto mayor sea el riesgo de captura del regulador por parte de los proveedores de los servicios, menos probable resultará la adopción de medidas orientadas a la protección de las comunidades desatendidas, entre las que se encuentran las personas con discapacidad. Uno de los aspectos centrales del concepto de servicio universal, que será tratado en los epígrafes siguientes, tiene relación con la atención a determinados colectivos que constituyen las denominadas “comunidades desatendidas”. Tales grupos de personas incluyen usuarios de baja renta, grupos marginales, minorías étnicas, usuarios en zonas rurales de población dispersa y, sobre todo, personas con discapacidad. En su conjunto constituyen grupos de usuarios vulnerables. La accesibilidad a los servicios de interés económico general exige instrumentos de distinta naturaleza. En el caso de las personas con discapacidad, con frecuencia las medidas se concretan en adaptaciones técnicas de instalaciones, aplicaciones, dispositivos y programas. Pero en muchos casos, la relación entre vulnerabilidad económica y discapacidad es estrecha. En tales circunstancias la instrumentación de las políticas de accesibilidad exige una más compleja combinación de políticas que trascienden el terreno tecnológico y se adentran plenamente en los terrenos jurídico, económico, político y social. Esta es una de las razones por las que, como señala Muñoz Machado (2009, 63), las Administraciones públicas no han abandonado nunca sus posiciones como gestoras de algunos servicios públicos, especialmente en las áreas sociales, ni tampoco su condición de titular de empresas en bastantes sectores económicos. Carlón (2006) hace uso de los fallos del mercado para justificar la intervención del Estado a fin de asegurar ciertos niveles de prestación de servicios cualificados como de interés económico general y garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los mismos. Pero en este contexto, dicha intervención no ha de exigir necesariamente el retorno a los principios de Duguit (1913), sino a la adopción de otras técnicas de servicio público, entre las que sobresale el servicio universal. La liberalización sustituye los modos tradicionales de gestión de los servicios de interés económico general por formas privadas de actividad. En la búsqueda de soluciones más eficientes se confía al mercado, de alguna manera a la naturaleza de las cosas, al orden natural de la economía, la solución de los problemas que aquejan a nuestra sociedad actual (De la Quadra-Salcedo, 2005, 72). Y ante la posibilidad de que el mercado pueda resultar incapaz de cumplir las misiones específicas confiadas a un proveedor público en un escenario anterior no liberalizado, se ha de asegurar la prestación, en los términos establecidos, de los servicios esenciales a todos los usuarios. Por una parte, la necesidad de garantizar el acceso de todos a los servicios de interés económico general y, por otra parte, la posibilidad de que la empresa, guiada por el principio de maximización del beneficio, se desviase del objetivo central del servicio público, dieron lugar al nacimiento de nuevas técnicas, específicas para cada ámbito sectorial (Carlón, 2006, 40). El servicio universal se constituye así en una pieza central de garantía de derechos de los usuarios en los procesos de liberalización de los servicios de interés económico general. Como señala De la Quadra-Salcedo (2010, 63) el concepto de servicio universal se empleó por el derecho comunitario europeo en las Directivas de liberalización de distintos sectores a partir de los años ochenta del siglo XX, como intento justificador de un cambio de postura respecto del posicionamiento de la Unión hacia la pervivencia de los monopolios sectoriales tradicionales en los diferentes servicios públicos. Este concepto adquiere una relevancia notoria, bien sea como técnica innovadora de la más clásica del servicio público, como justificación para un cambio de postura respecto de la disyuntiva estado o mercado en la UE y en otras áreas, como cesta básica de servicios a cuyo acceso tiene derecho el ciudadano, como obligación impuesta a uno o más operadores en ámbitos liberalizados y de cuyo incumplimiento se derivan sanciones o como conjunto de exigencias niveladoras en situaciones de desigualdad y de discriminación. En este punto adquieren una especial relevancia las situaciones de discapacidad. Por otra parte, el contenido del servicio universal, su carácter evolutivo, su justificación, los resultados obtenidos y las necesidades de adaptación, son muy diferentes según la naturaleza del servicio de que se trate (eléctrico, comunicaciones, postal, gas, transporte), el comportamiento de los grupos industriales que operan en cada sector, el papel de los usuarios como grupo de presión, la línea ideológica y programática de los gobiernos, el marco regulatorio exigido, los principios y valores constitucionales asumidos por la sociedad respecto de las políticas favorecedoras de la igualdad y la no discriminación, etc. El concepto de servicio universal y sus justificaciones se puede abordar desde diferentes perspectivas: jurídica, economía normativa, economía positiva, política económica y política regional. También se puede explicar el servicio universal como el resultado del proceso político, de la influencia de los grupos de presión, del posicionamiento ideológico de los gobiernos, del cambio tecnológico y de la globalización. En las últimas décadas se ha ido reafirmando en las sociedades democráticas, con un elevado nivel de formación de sus habitantes y con economías desarrolladas, un sentimiento solidario hacia las personas y colectivos vulnerables, al tiempo que se ha consolidado la asunción por parte de la población de los esfuerzos económicos capaces de reorientar parte de los recursos disponibles a la protección de aquellas personas y colectivos. Una ruptura del límite tributario tolerable será aprovechado por el regulador cuando define y delimita el ámbito del servicio universal en cada servicio de interés económico general, permitiéndole dotar al mismo de una nueva dimensión más orientada a la garantía de acceso a todos los ciudadanos, con independencia de su situación económica, personal o social. Nuestro trabajo se propone aportar reflexiones y proponer medidas orientadas a la delimitación del servicio universal más acorde con los objetivos de una sociedad democrática que garantiza el acceso a los servicios de interés económico general en condiciones de igualdad, con independencia de las limitaciones objetivas que se presentan a los colectivos de personas discapacitadas. El trabajo termina con un apartado reservado a las conclusiones. |
Añadir el documento a tu blog o sitio web
similar:
 |  | ||
| «buen» público. El éxito de un crucero depende en gran parte de la relativa armonía entre quienes toman parte en él. Un servicio... | | |
| | ||
| | «boom», los ingresos alcanzaban el 25% del pbi, mientras que en el 2007, en pleno proceso de expansión, los salarios se redujeron... | |
| |