Demandado: Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores






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2.5.4 Finalmente, con el propósito de abordar el análisis de un extremo ya mencionado en este pronunciamiento y que cuenta con especial trascendencia de cara a la resolución del litigio sub judice, estima la Sala oportuno y necesario hacer referencia a aquéllos presupuestos que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha indicado que deben hallarse presentes en el acto administrativo mediante el cual se declara la ocurrencia de un siniestro y se hacen efectivas las garantías que amparaban el riesgo respectivo, pues la prerrogativa que en ese sentido atribuye el ordenamiento jurídico a la entidad estatal contratante no incluye la posibilidad de adoptar la decisión correspondiente con desconocimiento del principio/derecho fundamental al debido proceso y/o con prescindencia de constatar la existencia de unos presupuestos fácticos o de unos motivos que constituyan sustento válido de la determinación que se adopta y que se esté en condiciones de acreditar, en caso de resultar necesario porque el acto administrativo respectivo sea demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro del proceso judicial al que haya lugar. En esa dirección, la jurisprudencia de esta Corporación se ha expresado en los siguientes términos:
"Posteriormente, esta Sección se pronunció de nuevo sobre el mismo asunto, en la sentencia de 22 de abril de 2009 –exp. 14.667- e indicó esta vez, con ocasión del siniestro del amparo de “calidad y correcto funcionamiento de los equipos”, que:
Lo anterior no significa que la entidad pública pueda, al expedir el acto administrativo correspondiente, sustraerse de las reglas de conducta que le impone el debido procedimiento, para declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía, dichas reglas imponen, entre otras, el deber de motivar el acto administrativo indicando en él los supuestos de hecho y probatorios que soportan el acaecimiento del siniestro y por supuesto, la cuantía de la indemnización, como también, garantizar que tanto el contratista como la compañía de seguros, en ejercicio de los derechos de contradicción y legítima defensa, puedan controvertir el acto administrativo. Este es el sentido en que se debe aplicarse el art. 1077 del Código de Comercio, para aquellos casos en los cuales el asegurado y beneficiario de la póliza es una entidad estatal. De otra parte, al asegurador le corresponde la carga de probar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad, tal como lo dispone la norma.
Con esta lógica resulta claro que la Administración está investida de facultad para declarar directamente el siniestro ocurrido en relación con la ejecución del contrato estatal celebrado y hacer efectiva la garantía constituida a su favor, mediante la expedición de un acto administrativo, el cual deberá contener los fundamentos fácticos y probatorios del siniestro y el monto o cuantía de la indemnización; acto que una vez ejecutoriado permitirá exigir a la compañía aseguradora el pago de dicha indemnización, así lo ha dispuesto la ley, decisión que está sujeta al control de legalidad, tanto por vía gubernativa como por vía jurisdiccional"36 (subrayas en el texto original, negrillas añadidas).
Los planteamientos que se acaban de traer a colación y que serán íntegramente reiterados y desarrollados en el acápite inmediatamente siguiente, destacan la importancia que desde la perspectiva de la validez del acto administrativo mediante el cual se declara el siniestro revisten las exigencias (i) de una actuación administrativa previa a la adopción de la decisión, en la cual se recaude el material probatorio que fundamente, desde el punto de vista fáctico, la determinación a proferir y que permita a quienes se puedan ver afectados con ella ejercer sus derechos al debido proceso, a la contradicción y a la defensa y (ii) de que efectivamente se haga acopio de los elementos demostrativos necesarios y suficientes para permitir que el acto administrativo se encuentre debidamente soportado en unos motivos o hechos determinantes cuya existencia se constató de manera previa al dictado de la decisión y que fueron debidamente valorados por la entidad estatal contratante. La cabal observancia de los presupuestos anotados tiene incidencia en la carga de la prueba de los hechos determinantes de la decisión administrativa, dentro del proceso judicial en el cual se debate sobre su juridicidad.
2.6 Los motivos o hechos determinantes o presupuestos fácticos del acto administrativo como elemento de validez del mismo y su control por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo. La carga de la prueba respecto de los motivos o presupuestos fácticos del acto administrativo en el proceso judicial en el cual se examina su validez.
2.6.1 El control judicial de la existencia y de la valoración o calificación jurídica de los motivos o presupuestos fácticos del acto administrativo.
2.6.1.1 En el proceso de aplicación del Derecho son identificables dos actividades básicas que usualmente se consideran diversas y sucesivas, cuya realización pone de relieve la trascendencia de realizar una correcta determinación de los hechos en los cuales habrá de sustentarse la adopción de la decisión: en primer lugar, la fijación de los presupuestos fácticos a los cuales va a ser aplicada una norma y, en segundo término, la subsunción de esa realidad que se ha determinado previamente, en el supuesto de hecho normativo cuya concurrencia desencadenará la aplicación de la correspondiente consecuencia jurídica.
Como fácilmente puede advertirse, que una de las partes dentro del proceso contencioso-administrativo consiga que la determinación o la apreciación de los hechos que se dé por demostrada, conduzca a una calificación jurídica de los mismos que resulte coincidente con sus pretensiones, reforzará indudablemente su posición litigiosa. Por consiguiente, si se tiene por cierto que una de las garantías consustanciales a todo Estado de Derecho la constituye la adecuada protección de los derechos e intereses de los ciudadanos que se ven afectados por la actividad de la Administración, resulta imperativo reconocer que éstos deben disponer de manera real y efectiva de la oportunidad y de los mecanismos idóneos para que en sede judicial pueda verificarse la existencia y la exactitud de la realidad en la que los órganos administrativos fundamentan sus decisiones, como condición necesaria de un control eficaz de que la actuación de dichas autoridades se ajusta a los parámetros del ordenamiento jurídico.
Constituye función de la Administración Pública al ejecutar la Ley, operar sobre realidades concretas a las que aplica las normas pertinentes; pues bien, esa "correspondencia" entre supuesto de hecho normativo y situación fáctica concreta se erige en un presupuesto imprescindible de corrección del ejercicio de las facultades que el ordenamiento jurídico atribuye a las entidades estatales y/o a quienes ejercen funciones administrativas; en este simplificado esquema, que obviamente las más de las veces no coincide con la complejidad de los casos prácticos, se traduce la mecánica del control de los motivos o de los presupuestos fácticos o de los hechos determinantes de las decisiones que adopta la Administración.
Así pues, el control de legalidad de un acto administrativo con base en el examen de sus motivos –o de sus hechos determinantes o de los presupuestos fácticos que le sirven de sustento, expresiones éstas a las cuales se atribuye aquí un alcance similar– parte de la evidencia de que la aplicación de toda potestad administrativa exige como presupuesto insoslayable la existencia de una realidad de hecho que dé lugar a la actividad y a la decisión de que se trate. Ahora bien, como se desprende del principio lógico de identidad o de no contradicción, esa realidad es una y sólo una, no puede ser y no ser a la vez o simultáneamente ser de una manera y de otra. La verificación de la ocurrencia de unos hechos, al igual que la forma o las circunstancias en las cuales se han producido escapan, por tanto, a todo tipo de apreciación subjetiva, aún cuando no pueda necesariamente afirmarse lo mismo en relación con la valoración de dicha realidad, según más adelante se referirá.
Por consiguiente, la actividad probatoria que se despliegue tanto en sede administrativa como, eventualmente, con posterioridad ya ante la instancia judicial, tiene por objeto controlar plenamente la existencia y la exactitud de los motivos o presupuestos fácticos determinantes de la decisión, de suerte que, por esa vía, se fiscaliza naturalmente el ejercicio de las facultades con que cuenta la Administración, la cual sólo podrá ponerlas en marcha una vez acreditada la concurrencia de las circunstancias que integran el supuesto de hecho de la norma que las consagra. Negar la facultad judicial de controlar/constatar la existencia de los motivos o de los hechos determinantes de la decisión administrativa supondría sujetar inexorablemente al Juez a la fijación que de tales hechos determinantes hubiere realizado la propia Administración, con lo cual se conculcaría el derecho al eficaz acceso a la Administración de Justicia del cual es titular toda persona, a quien se privaría de la posibilidad de discutir, ante el Juez de la legalidad de las decisiones administrativas, el acaecimiento y la exactitud de esos hechos que constituyen la base o el fundamento sobre los cuales se apoya y edifica de decisión administrativa objeto de control judicial.
Dicho en otros términos, con el fin de proferir válidamente un acto administrativo, resulta necesario que existan unos presupuestos fácticos –motivos– reales, que sirvan de soporte a la actuación administrativa y, adicionalmente, también se hace menester relacionar tales hechos, debidamente establecidos y acreditados, con el ordenamiento jurídico, de modo que resulte posible constatar si los realmente demostrados y apreciados, son aquellos elementos fácticos que contemple o exige la norma para que se puedan desencadenar los efectos jurídicos previstos en ella misma.
En el Derecho francés, desde principios del siglo XX, la jurisprudencia del Consejo de Estado comenzó a involucrarse con el control de materialidad de los hechos en los cuales sustenta la Administración sus decisiones. Fue con el arrêt Camino, de 14 de enero de 1916, con el que se dio el primer paso en esta dirección, providencia en la cual se afirmó que de las normas que imponen a la Administración el deber de motivar sus actos se deriva también la exigencia para aquélla de no basarse sino en hechos exactos para proferirlos, lo cual supone para el Juez de lo Contencioso Administrativo, correlativamente, la posibilidad de verificar, en caso de controversia, la materialidad de los hechos alegados cuya exactitud condiciona la legalidad de la decisión37.
De este modo, el Consejo de Estado francés estableció una subregla aparentemente simple: nunca la Administración debe basar sus decisiones en motivos materialmente inexactos y, con el fin de garantizar que esta máxima fuese respetada, puede y debe el Juez comprobar, en caso de controversia, la exactitud material de los hechos en los que se funda la determinación administrativa38. En palabras de Rivero y Waline, el control del juez versa siempre "sobre la exactitud material de los motivos de hecho. Si los hechos sobre los cuales el acto declara fundarse no se han producido, el acto, en ausencia de motivos reales, pierde su justificación"39.

Estos dos autores, en una línea argumental muy similar, afirman que frecuentemente la propia ley prevé que la ocurrencia de una determinada situación de hecho constituye condición necesaria de la expedición de un acto administrativo, de modo que la Administración sólo estará habilitada para adoptar la correspondiente decisión cuando ese presupuesto fáctico efectivamente se dé; en tales casos continúan, se tornará imposible controlar la legalidad del acto sin constatar que los mencionados elementos de hecho que debieron conducir a su expedición, en primer término, tuvieron cabal existencia y, en segundo lugar, realmente se adecúan al enunciado normativo en cuyo contenido se sustenta la determinación administrativa sometida a examen40.
En el caso del sistema jurídico colombiano, el control de legalidad de una decisión administrativa por sus hechos determinantes, por sus presupuestos fácticos o por sus motivos, encuentra fundamento legal –según lo ha entendido la jurisprudencia del Consejo de Estado– en la codificación de lo Contencioso Administrativo de 1984, a través de la inclusión de la causal de invalidación de los actos administrativos consistente en la “falsa motivación”41 en la cual se han entendido comprendidos tanto los vicios afectantes de la motivación como los yerros o deficiencias en los motivos de la decisión. Así lo ha expresado el Consejo de Estado al sostener que "la falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable"42. O, en similar dirección, al aseverar que
"... para que una motivación -o unas motivaciones- pueda ser calificada "falsa", como dice Laubadére ("Manuel de Droit Administratif”'. onziéme édition, 1978, L.G:D.J., pág. 90), para que esa clase de ilegalidad se dé en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructura la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada, por la otra"43.

En igual sentido lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación al referirse al control de legalidad de los actos administrativos por razón de sus motivos o hechos determinantes, así: "el supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado y la realidad misma del supuesto no puede ser eventualmente objeto de apreciación discrecional, si no lo autoriza la ley misma"44.
En realidad, con fundamento en la causal de anulación del acto administrativo denominada "falsa motivación" resulta posible la formulación de cargos en contra de la decisión cuya legalidad se censura tanto por adolecer de deficiencias en la motivación en cuanto formalidad que debe acompañar, por regla general45, las decisiones de la Administración y que consiste en la explicitación, dentro del cuerpo de la misma –los usualmente denominados "considerandos" incluidos en la parte motiva o considerativa de la decisión–, de los fundamentos fácticos y jurídicos que explican la parte resolutiva del acto, como también por razón de vicios radicados en los motivos o presupuestos fácticos o hechos determinantes de la decisión –la realidad fáctica que la sustenta y cuya existencia debe constatar y valorar la Administración antes de proferir el acto–, los cuales pueden consistir ora en que tales motivos resultan inexistentes o inexactos, ora en que su calificación o valoración jurídica se advierte desacertada.
Así las cosas, al invocar como vicio atribuible a un acto administrativo la falsa motivación, resulta posible atacarlo por (i) inexistencia o inexactitud de motivos o presupuestos fácticos; (ii) por la errada o desacertada valoración o calificación jurídica de tales motivos o hechos determinantes; (iii) por inexistencia de motivación"considerandos"– en los casos –regla general, según se indicó– en los cuales su incorporación y exposición formal resultan legalmente obligatorias o (iv) por falsa motivación "stricto sensu", esto es yerros, inexactitudes o imprecisiones en la parte motiva del pronunciamiento administrativo.
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