Demandado: Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores






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1.4 La sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 3ª, Subsección A, después de relacionar y de valorar las evidencias allegadas y controvertidas en el proceso, así como de analizar los argumentos jurídicos planteados por las partes, negó prosperidad a todas las pretensiones elevadas en la demanda. Para arribar a dicha conclusión, el a quo subdividió sus consideraciones en unas que denominó “de naturaleza procesal” y otras que llamó “de naturaleza sustancial”. En lo atinente a las primeras, estimó infundada la excepción de caducidad e improcedencia de la acción contractual propuesta por el Fondo Rotatorio demandado, pues en criterio del a quo el cauce procesal utilizado por la parte actora para cuestionar la legalidad de las resoluciones enjuiciadas sí resultaba idóneo y la demanda respectiva fue presentada dentro del término de caducidad de dos años que la ley prevé tratándose de la acción de controversias contractuales.
En cuanto tiene que ver con los denominados aspectos sustanciales, el Tribunal Administrativo de primera instancia consideró que con la expedición de las resoluciones enjuiciadas no se produjo vulneración alguna de los derechos de defensa o de contradicción de la accionante, pues sí se le permitió controvertir "la decisión de pago por concepto de ocurrencia del siniestro amparado en la póliza expedida"; en cuanto a la alegada falta de pruebas que sustentaran la declaratoria del siniestro, el fallo apelado consideró que el oficio de fecha 3 de diciembre de 1997 dirigido por el residente de obra de CONCONCRETO S.A., al Jefe de Contratos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el cual aquél informó a éste sobre las razones del aumento del monto a pagar por parte de la aseguradora por la ocurrencia del siniestro, resulta suficiente para brindar sustento fáctico a las resoluciones demandadas, por manera que
"... sí obraba prueba respecto al por qué del aumento del valor a cancelar por parte de la aseguradora; además se observa que en escrito de contestación de la demanda, el Fondo demandado manifestó que la administración sí dio a conocer a la compañía aseguradora, mediante documentos técnicos el respectivo análisis y relación de las obras realizadas por el contratista afianzado (...) manifestación ésta que no fue controvertida por la parte actora incumpliendo así su carga procesal probatoria".
Añadió que
"[S]egún la resolución No. 022 de 19 de marzo de 1998 que resolvió el recurso de reposición confirmando en todas sus partes el acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro, se señala que de manera clara el interventor de la obra en informe rendido puso en conocimiento los inconvenientes encontrados en la obra provenientes tanto de la mala calidad del servicio como el de estabilidad de la obra, citando el mismo en donde se evidencia un estudio serio para haber declarado la ocurrencia del siniestro".
En cuanto al cargo de desconocimiento de lo normado por los artículos 1053, 1077, 1079 y 1080 del Código de Comercio, en el cual habrían incurrido los actos administrativos enjuiciados comoquiera que previamente a su expedición no se acreditó cuál fue el deterioro sufrido por las obras ejecutadas por el contratista afianzado y menos aún que dicho supuesto menoscabo fuere imputable al señor Mario Cuéllar Gaviria, de igual modo que tampoco se estableció en qué consistió el incumplimiento, por parte de éste, "de las especificaciones y requisitos mínimos del contrato", consideró el sentenciador de primera instancia que las resoluciones atacadas declararon el siniestro "con base en un estudio serio de interventoría en donde se acreditó debidamente el por qué de la ocurrencia de estos siniestros y la consecuente necesidad de su declaratoria, situaciones éstas que se pusieron en conocimiento de la aseguradora previamente al proferimiento de los actos administrativos demandados..."
Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró infundado el reproche formulado por MAPFRE S.A., contra los actos demandados, en el sentido de que con ellos "se le impuso condena por una suma superior a la suma asegurada", por entender que de la sola lectura del certificado de modificación a la póliza No. 3133, de fecha 4 de junio de 1996, se puede advertir que allí se estableció como valor asegurado del amparo de estabilidad de la obra la suma de $60'000.000,oo, con una vigencia comprendida entre el 15 de febrero de 1996 y el 15 de febrero de 2001 y por concepto de amparo de calidad del servicio, la suma de $30'000.000, con una vigencia comprendida entre el 1 de junio de 1994 y el 15 de febrero de 1999. Tales condiciones determinan que con la obligación impuesta a MAPFRE S.A., mediante las resoluciones acusadas, se respetaron tanto los montos asegurados como los plazos de vigencia de las respectivas garantías (fls. 186-201, c. 8).
1.5 El recurso de apelación.
Inconforme con la decisión proferida en los términos descritos en el acápite anterior, la parte demandante interpuso el recurso de apelación –fl. 203, c. 8–; mediante auto fechado el 31 de octubre de 2003 –fl. 210, ídem–, el Consejero de Estado a quien correspondió el conocimiento del proceso en la segunda instancia corrió traslado al impugnante para que, en el término de tres días, sustentara el recurso de alzada.
El apoderado del MAPFRE S.A., dentro de la oportunidad en mención, presentó escrito a través del cual sustentó el medio de impugnación interpuesto contra la sentencia de primera instancia; adujo la sociedad apelante que durante el procedimiento administrativo previo a la expedición de los actos administrativos demandados, se informó a la aseguradora que la reparación de las obras supuestamente mal ejecutadas tendría un costo de $31'892.074, en sustento de lo cual le fue entregado a la sociedad actora un informe de interventoría y cotizaciones realizadas por la firma CONCONCRETO S.A; empero, asegura el recurrente que el acto administrativo censurado toma en consideración un nuevo experticio técnico, desconocido por MAPFRE S.A., que no fue objeto de contradicción alguna, con la consecuente violación que ello comporta de los derechos de contradicción y de defensa de la parte actora; añadió el apelante que
"... el Tribunal de primera instancia acepta una hipotética demostración en la ocurrencia del siniestro, cuando antes de la expedición del acto administrativo, y aún en el mismo, no se presentó ningún medio probatorio que demostrara a cabalidad no un incumplimiento de contrato sino la mala calidad de las obras ejecutadas.
4. Finalmente, el Tribunal desconoció las sumas aseguradas, que desde luego limitan la responsabilidad del asegurador" (fls. 211-212, c. 1).
1.6 Trámite de la segunda instancia.
A través de providencia calendada el 12 de diciembre de 2003, el ad quem admitió el recurso de apelación (fl. 214, c. 8); posteriormente, mediante proveído del 27 de febrero de 2004 se corrió traslado tanto al Ministerio Público para rendir concepto de fondo, como a las partes para alegar de conclusión en la segunda instancia (fl. 216, ídem); dentro de este lapso se pronunciaron las partes actora y demandada, mientras que el Ministerio Público guardó silencio.
La apoderada del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, además de reiterar los argumentos que esgrimió tanto en la contestación de la demanda como en sus alegatos ante el Tribunal Administrativo de primera instancia, subrayó que la entidad accionada dio oportuno aviso a la aseguradora sobre los hechos constitutivos del siniestro, antes de declararlo mediante las resoluciones acusadas y que le permitió a la sociedad aquí demandante conocer los estudios y soportes técnicos respectivos; además, indicó que durante una reunión del Comité de Licitaciones y Contratos de la entidad, llevada a cabo el 22 de octubre de 1997, se dieron las explicaciones de rigor al personal de MAPFRE S.A.; todas esas circunstancias, además, según lo expuso la demandada, fueron objeto de verificación directa por parte del ajustador de MAPFRE S.A., durante la visita que este último realizó a las obras en compañía de los ingenieros residentes y del interventor.
De otro lado, una vez notificados los actos administrativos censurados, indicó el Fondo Rotatorio demandado que no hubo objeción alguna por parte de MAPFRE S.A., sociedad que como única respuesta formuló la "solicitud del número de la cuenta y el NIT para efectuar la consignación"; de otro lado, señaló la accionada que la variación en la cuantía del monto a pagar por la aseguradora, de $31'892.074,oo a $65'211.607,oo, fue una cuestión que el arquitecto interventor explicó suficientemente en su declaración. Culminó su argumentación la apoderada de la entidad demandada señalando que
"... queda claro que la Aseguradora busca por la vía judicial ordinaria, acumular que se declare la ilegalidad de unos actos administrativos que hacen parte de la etapa contractual posterior al recibo y liquidación de una obra afianzada con una Póliza Única de Cumplimiento, con la pretensión de deshacerse de la relación contractual que existe bajo los amparos de estabilidad y calidad del servicio. Es lo mismo que el juez le decrete la resolución del contrato de seguro. Lo anterior para evitarse asumir su responsabilidad con relación al pago del siniestro declarado y cobrado ejecutivamente en el proceso No. 19990434 que se adelanta en esta Sección despacho del Magistrado Dr. Herrera (sic)" (fls. 217-229, c. 8).
A su turno, la parte actora reiteró lo expuesto en la sustentación del recurso de alzada y reafirmó que cuando se expidió la Resolución No. 143 del 5 de diciembre de 1997, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores trajo a colación un estudio realizado el 3 de diciembre de 1997 por el interventor y residente de obra de CONCONCRETO S.A., en el cual se incrementó el costo de las obras a corregir a un total de $65'211.607, concepto técnico que adolece de graves falencias y con el cual se desconoció el derecho de defensa de MAPFRE S.A., toda vez que nunca se le permitió controvertir dicho elemento probatorio en sede administrativa y sólo vino a conocerlo en el proceso judicial; a ello debe sumarse que
"... en el hipotético estudio técnico (...) se incluyen imprevistos por $14'000.000 y nuevas actividades por $8'751.624,oo, más $5'600.000 por otros aspectos poco identificables (...) no se explica por el arquitecto, a quén B, por Subseccitivo instaurado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secciopia por parte de la entidad demandada corresponden estos guarismos...

(...)

Agotada la vía gubernativa, mi representada procedió a consignar la cuantía inicialmente reclamada, pero desde luego se abstuvo de pagar el monto que había establecido unilateralmente el Ministerio, no sólo por la negación al derecho de defensa, sino porque no se había demostrado la cuantía del siniestro" (fls. 230-244, c. 8).
En este estado del proceso y sin que se observe la configuración de causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia, previo lo cual efectuará las siguientes

2. CONSIDERACIONES
2.1 Lo que se debate.
Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, estima la Sala que para resolver el asunto que se somete a su consideración por razón del recurso de apelación impetrado por la parte demandante contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del presente proceso, previa relación del material probatorio acopiado en el plenario y examen tanto respecto de la idoneidad del cauce procesal elegido por la demandante para ventilar el presente litigio como en relación con la competencia de la Sala para pronunciarse en el mismo, se hace necesario abordar el estudio de los siguientes problemas jurídicos:

(i) Establecer los presupuestos con fundamento en los cuales las entidades estatales pueden ejercer la potestad de declarar, mediante acto administrativo, la ocurrencia de los siniestros amparados por las pólizas o garantías que constituyen los contratistas particulares con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones a su cargo en desarrollo del negocio jurídico respectivo; con base en lo anterior,
(ii) Determinar si atendidos tanto los presupuestos fácticos del asunto sub examine como los cargos formulados en el libelo introductorio del litigio –en su mayoría reiterados por la parte actora en el escrito contentivo del recurso de alzada–, los actos administrativos cuya legalidad cuestiona el apelante resultan conformes a Derecho y si debe, en consecuencia, accederse a las pretensiones de la demanda cuya prosperidad fue negada por el Tribunal Administrativo de primera instancia.
2.2 El caudal probatorio obrante en el expediente.
A continuación se relacionan los elementos acreditativos que se han aportado al presente proceso, cuya valoración debe llevarse a cabo con el propósito de dilucidar si resultan conformes a Derecho, o no, los pronunciamientos realizados por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores cuya legalidad cuestiona el apelante y si, consecuencialmente, asiste vocación de prosperidad a la pretensión de éste respecto de la indemnización de los perjuicios que estima le fueron irrogados con la adopción de las aludidas decisiones administrativas.
El material probatorio en referencia se encuentra en condiciones de ser valorado por la Sala habida consideración de que o bien algunos documentos fueron aportados en original o bien fueron allegados en copia por parte de la entidad demandada junto con la contestación de la demanda o mediante oficio No. 5613 del 3 de octubre de 2000, suscrito por la Secretaria General de dicho Ministerio (fls. 1-2, c. 3) o bien se trata de copias de documentos que obran en el proceso ejecutivo instaurado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores contra MAPFRE S.A., Radicación 990434 –vale decir las mismas partes del asunto sub judice– según se indica en la constancia obrante a folio 59 del cuaderno 2, siempre por solicitud de la entidad demandada formulada en la contestación del libelo introductorio del litigio –fl. 55, c. 1–, pruebas que fueron decretadas por el Tribunal Administrativo a quo mediante providencia del 4 de noviembre de 1999 –fl. 143, c. 1–. De cualquier modo, se trata de documentos relacionados con la celebración, desarrollo, ejecución, liquidación y fase postcontractual del contrato estatal No. 109/94 celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Mario Cuéllar Gaviria.
a. Contrato estatal número 109 de 1994, celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Mario Cuéllar Gaviria, dentro de cuyo clausulado se encuentran incluidas las siguientes estipulaciones:
CLÁUSULAS. PRIMERA: OBJETO. EL CONTRATISTA se obliga para con el FONDO ROTATORIO a ejecutar los estudios técnicos completos, propuesta de intervención y obras de restauración y adecuación del inmueble ubicado en la calle 10 No. 5 – 27 en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., por el sistema de administración delegada, de acuerdo con sus propuestas técnicas y económica revisadas, aceptadas y aprobadas por el FONDO ROTATORIO y de acuerdo con las estipulaciones del presente contrato, las normas de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, de la Sociedad Colombiana de Ingenieros y demás reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional.
SEGUNDA: PLAZO. El plazo para la ejecución de los estudios, propuesta de intervención y obras materia de este contrato, será de 8 meses, contados a partir de la fecha de entrega del fondo de la Obra de conformidad con lo estipulado en la cláusula octava del presente contrato.
TERCERA: PLAZO DE VIGENCIA. El presente contrato tendrá una vigencia igual al plazo estipulado en la Cláusula anterior y sesenta (60) días más hábiles.
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