Usos del suelo competencia. Reglamentación / uso de las vias competencia. Reglamentación / alcalde competencia. Uso del suelo / concejo municipal competencia. Uso del suelo / control de transito autoridad competente / funcion reguladora de transito autoridad competente
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| USOS DEL SUELO - Competencia. Reglamentación / USO DE LAS VIAS - Competencia. Reglamentación / ALCALDE - Competencia. Uso del suelo / CONCEJO MUNICIPAL - Competencia. Uso del suelo / CONTROL DE TRANSITO - Autoridad competente / FUNCION REGULADORA DE TRANSITO - Autoridad competente El Decreto Ley 1344 de agosto 4 de 1970, por el cual se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre-CNTT, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la ley 8ª de 1969, cuyas normas rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación por las vías públicas y las vías privadas que estén abiertas al público (art. 1º), prescribe que si bien el tránsito terrestre de personas, animales y vehículos es libre, está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades, para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes. Esta reglamentación está asignada a los alcaldes municipales como autoridades de tránsito (organismos de tránsito); conforme lo dispuesto por los artículos 3º, 5º y 6. Por su parte, el Capítulo II del Título III del CNTT, atinente a la clasificación y uso de las vías, en el artículo 110 establece que “para determinar la prelación” -dentro del perímetro urbano- las vías se clasifican en férreas, autopistas, vías arterias, vías principales, vías ordinarias y vías privadas. En desarrollo del artículo 24 Constitucional, mediante la ley 769 de 2002, el Congreso de la República expidió el nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre CNTT, que -en términos generales- reitera lo dispuesto en materia de competencias regulatorias de los alcaldes municipales como autoridades de tránsito y organismos de tránsito, en sus artículos 3º, 6º y 7º. El capítulo X del nuevo Código de Tránsito Terrestre al ocuparse de la clasificación y uso de vías en su artículo 105 determina igualmente que “para efectos de determinar su prelación” las vías se clasifican dentro del perímetro urbano en vía de metro o metrovía, vía troncal, férreas, autopistas, arterias, principales, secundarias, colectoras, ordinarias, locales, privadas, ciclorrutas y peatonales. Nótese que el texto trascrito, al igual que la norma derogada, son claros en poner de presente que la clasificación se hace en función exclusivamente de la prelación de vías. Y esa facultad de señalar las categorías correspondientes a las vías urbanas es simplemente una atribución de policía, cuyo ejercicio no comprende la de modificar la determinación de los usos del suelo de toda un área de la ciudad o municipio respectivo, pues de ser así vaciaría de contenido las atribuciones de los concejos en esta materia, como se verá en el apartado siguiente. Precisado el limitado alcance de la función reguladora en materia de tránsito, estudia ahora la Sala el ámbito de las competencias constitucionales y legales de los concejos municipales en materia de usos de suelo. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C 568 de 2003, M.P. Álvaro Tafur, de la Corte Constitucional URBANISMO - Generalidades / DERECHO URBANISTICO - Antecedentes / ESPACIO PUBLICO - Reglamentación / USOS DEL SUELO - Reglamentación / MUNICIPIO - Regulación de los usos del suelo El urbanismo, como advierte Hans Rother, es la organización del espacio para la vida del hombre en las ciudades y al ser éstas un hecho colectivo que condiciona la vida de todos los habitantes, la ordenación urbanística surge como una función pública y así lo establece el artículo 3º de la ley 388 de 1997. En vigencia de la Constitución de 1886, la cual no tenía norma expresa que tratara el tema de espacio público, la ley 9ª de 1989 o ley de reforma urbana aparece como el primer esfuerzo legislativo cristalizado en materia de derecho urbanístico, tras años de debates en el Congreso y 3 décadas de proceso político. Basta recurrir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del C.C., a la historia fidedigna del establecimiento de la citada ley 9ª para advertir la intención del legislador de regular la utilización del espacio urbano y así garantizar un derecho a la ciudad a todos sus habitantes, sobre la base de un principio de racionalidad urbana, que -entre otros aspectos- asegure renovar la parte céntrica de las ciudades sin afectar a sus moradores; que permita a los municipios la regulación estricta del uso del suelo, que institucionalice una rigurosa y coherente planificación urbana que permita a las ciudades orientar el uso del suelo, mediante la regulación del mismo y la estructuración de planes viales, de modo que el espacio público sea el objeto primordial y determinante de la configuración de la ciudad, para lo cual se estipula como obligación de todos los municipios expedir un plan de desarrollo para mejorar la calidad de vida de los habitantes de los centros urbanos. Si bien había un marco normativo muy avanzado en materia técnica, desconocía la participación de la sociedad civil en su formulación, vacío que vino a llenarse con la expedición de la ley 388 de 1997, que pone a tono esos mandatos legales con la Constitución de 1991. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 8 de mayo de 1987, C.P. Guillermo Benavides Melo. USOS DEL SUELO - Competencia exclusiva de los concejos municipales / CONCEJO MUNICIPAL - Reglamentación usos del suelo. Competencia exclusiva / ESPACIO PUBLICO - Facultad regulatoria / REGULACION DE USOS DEL SUELO - Competencia El numeral 7º del artículo 313 Constitucional prevé como atribución exclusiva de los concejos municipales "reglamentar los usos del suelo”. Facultad regulatoria, que involucra el concepto de espacio público y que se ejerce como una “atribución propia” de los concejos municipales, tiene, pues, respaldo constitucional, como que el artículo Superior se ocupa de las atribuciones de los concejos municipales, no sólo en materia de definición del marco normativo de uso de suelos, sino también en lo atinente a la regulación de zonas históricas. En consonancia con este mandato constitucional el Código Civil dispone que el uso y goce de los bienes de uso público debe ser objeto de regulación. A su vez el artículo 6º de Ley 9ª de 1989 prevé que "el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, (...)". En el mismo sentido la ley 136 de 1994 contempló en el numeral 2º de su artículo 3º, dentro de las funciones que corresponde al municipio, ordenar el desarrollo de su territorio. Del mismo modo, el parágrafo del artículo 33 eiusdem es terminante en señalar que las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el concejo municipal. En consonancia con estos preceptos, y con el objeto de armonizar la ley 9ª de 1989 con la nueva Constitución, con la ley Orgánica del Plan de Desarrollo (ley 152 de 1994) y con la ley 99 de 1993, el Congreso de República expidió la Ley 388 de 1997. Este texto legal se ocupa de regular de manera minuciosa la materia, y al efecto modifica parcialmente las que fueron expedidas en vigencia de la Constitución de 1886 (Ley 9ª de 1989 y Ley 3ª de 1991). Como advierte la doctrina, la ley 388 es imprecisamente denominada “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, “nombre equívoco porque”(...) una norma con ese nombre constitucional está por expedirse y cubre aspectos más amplios La Ley 388 podría más precisamente denominarse Ley de Usos del Suelo y de planificación física de los Municipios”. Con este precepto se logra un viejo anhelo de los expertos en materias municipales de alinderar los conceptos de planeación y de urbanismo, respecto de los cuales en vigencia de la Constitución anterior no era fácil hacer la necesaria distinción. Nota de Relatoría: Ver Concepto Rad. 453, 6 de septiembre de 1992; Rad. 803, 18 de marzo de 1996, Sentencia de 23 de marzo de 2000, Rad. 5504; Sobre el alcance de la potestad regulatoria expresamente atribuida por la Constitución a los Concejos en materia de uso de suelos ver las providencias: Auto de 5 de junio de 1992, Rad. 2032, Auto de 3 de diciembre de 1993, Rad. 2718, Auto de 21 de febrero de 1994, Rad. 2771, Auto de 17 de marzo de 1994, Rad. 2324-2373, Auto de 26 de noviembre de 1993, Rad. 2706, Auto de 3 de febrero de 1995, Rad. 3198, Auto de 5 de diciembre de 1996, Rad. 4125, Auto de 10 de abril de 1997, Rad. 4346, Auto de 29 de mayo de 1997, Rad. 4420, Sentencia de 17 de abril de 1997, Rad. 3959, Sentencia de 12 de marzo de 1998, Rad. 4302, Auto de 5 de agosto de 1999, Rad. 5615, Auto de 25 de noviembre de 1999, Rad. 5581, Auto de 27 de noviembre de 2003, Rad. 865 ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Normas urbanísticas / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Definición legal / POT - Definición legal / NORMAS URBANISTICAS - Plan de ordenamiento territorial / POT - Participación ciudadana Conforme al artículo 9 de la ley 388 los municipios y distritos deben adoptar un Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.), al cual se refiere el artículo 41 de la ley 152 de 1994, en desarrollo de lo dispuesto en la Constitución (arts 339 a 344), definido legalmente como el conjunto de objetivos, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, planeación que por mandato constitucional y legal debe realizarse teniendo como marco la participación de la ciudadanía. Es importante advertir que dentro del componente general del plan de ordenamiento, el artículo 12 de la ley 388 estatuye que dentro de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal y distrital, deberá ocuparse, entre otros aspectos, de la identificación y localización de las acciones sobre el territorio que posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad y de la adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo y del conjunto de los recursos naturales. Una especial consideración merece el componente urbano del plan de ordenamiento territorial, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano (numeral 20 del artículo 11 de la ley 388), merced a que constituye un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. Este componente debe contener, entre otros aspectos, la localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas (numeral segundo del artículo 13 de la ley 388). Además, la misma ley ordena la articulación del POT con normas de superior jerarquía como son las de protección ambiental, las de conservación del patrimonio cultural, arquitectónico e histórico nacional y departamental y las que se refieren a la infraestructura básica (sistema vial, de agua, saneamiento, energía eléctrica). En definitiva, según las voces del artículo 15 de la ley 388, las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos y dentro de ellas se encuentran las normas urbanísticas estructurales. De allí que estos preceptos aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano y por lo mismo prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. (art. 15 ley 388). Agrégase a lo dicho que, según los términos del art. 3º de la ley 388 de 1997 el ordenamiento del territorio constituye una función pública, situación que trae consigo una mutación del derecho subjetivo en derecho objetivo, como afirma la doctrina, de tal manera que la transformación del suelo no deviene de que el titular ponga en práctica las facultades o atributos del derecho de dominio, sino que es el producto de una decisión de ordenación del poder público, de un poder público obviamente reglado. Nótese que, antes de la formulación y adopción del POT, deberá surtirse un procedimiento atinente a su preparación, concertación y consultas, que entraña un fuerte componente democrático previo a su adopción definitiva, que exige no sólo la participación activa de los órganos representativos por antonomasia a nivel territorial, sino que también la ley ha ordenado que los concejos, a su vez, previo a la adopción del POT permitan una amplia y participativa deliberación de todos los ciudadanos. Nota de Relatoría: Ver Auto de 6 de mayo de 1999, Rad. 5487, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. PARTICIPACION CIUDADANA - Plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Participación ciudadana Elaboración del Proyecto de POT: El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno (art. 24 inciso primero ley 388). Consulta a la Corporación Autónoma Regional o a la Autoridad Ambiental correspondiente, para que imparta su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia (numeral 1º del artículo 24 ley 388). Consulta al Consejo Territorial de Planeación para que rinda concepto y formule recomendaciones (numeral 3º del artículo 24 de la ley 388). Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital debe solicitar opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizar convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales. A este propósito, debe exponer los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y debe recoger las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrá en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de la ley 388 (numeral 4º del artículo 24 de la ley 388). De modo que, las administraciones municipales y distritales deben establecer los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto del plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo (numeral 4º del artículo 24 eiusdem), participación que sólo se logra si se utilizan los medios que permitan conocer el proyecto. Así las cosas, la ley insiste en que la consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación (par. del num. 4º del Art. 24 eiusdem). En suma, las medidas estatales que se adopten, deben estar precedidas de un proceso serio de concertación con la sociedad civil. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Alcalde. Concejo / POT - Alcalde. Concejo / ESPACIO PUBLICO - Regulación urbanística / ESPACIO PUBLICO - Regulación legal / ESPACIO PUBLICO - Elementos constitutivos y complementarios / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Espacio público Luego de surtir la etapa de participación democrática y concertación institucional, el alcalde tiene 30 días para presentar el proyecto definitivo al concejo municipal, quien debe adoptarlo por acuerdo dentro de los 60 días siguientes y si no lo hace lo hará el alcalde por Decreto. Regulaciones urbanísticas en las que ocupa un lugar especial el espacio público, definido en el artículo 5 de la ley 9ª de 1989, en una acepción amplia, como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Según este precepto hacen parte del espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, así como también los parques y plazas, así como las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos. A su turno, el artículo 2º del Decreto 1504 de 1998, reglamentario de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, define al espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes. Según el artículo 5º del decreto 1504 de 1998 el espacio público está conformado por el conjunto de elementos constitutivos (naturales, artificiales o construidos) y complementarios. Dentro de los primeros, esto es, los elementos constitutivos artificiales o construidos están las áreas de los sistemas de circulación peatonal y vehicular y las áreas articuladoras del espacio público de encuentro y recreación. En tal virtud, el espacio público es el elemento articulador y estructurante fundamental del espacio en la ciudad, así como el regulador de las condiciones ambientales de la misma, y por lo tanto se constituye en uno de los principales elementos estructurales de los Planes de Ordenamiento Territorial (art. 7º Decreto 1504 de 1998). Es por ello que en la ley ocupa especial importancia la incorporación en sus distintos componentes de normas atinentes al espacio público en los Planes de Ordenamiento Territorial; así en el componente general debe incluirse la definición de políticas, estrategias y objetivos del espacio público en el territorio municipal o distrital, la definición del sistema del espacio público y delimitación de los elementos que lo constituyen en el nivel estructural, y las prioridades establecidas en el artículo 3º del Decreto 879 de 1998, cuando haya lugar. Por su parte en el componente urbano debe incluirse, entre otros, la definición del sistema de enlace y articulación entre los diferentes niveles y las acciones y proyectos necesarios para consolidar y complementar este sistema (artículo 8º Decreto 1504 de 1998). Asimismo, en los términos del artículo 21 de la ley 388 debe existir armonía del POT con el plan de desarrollo del municipio, ya que aquel define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio. En punto de la clasificación de usos del suelo que son materia del POT, la ley 388 en su capítulo 4º (artículos 30 a 35) pone de manifiesto que los suelos serán clasificados en urbano, rural y de expansión urbana. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C 295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, de la Corte Constitucional |
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