Consejero ponente: enrique gil botero






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Exp. 23.788

Construca SA. Vs. INVIAS



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C


Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO



Bogotá D.C., mayo catorce (14) de dos mil catorce (2014)


Radicación: 15001-23-31-000-1997-07016-01 (23.788)

Demandante: Construca S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías –INVIAS-

Referencia: Acción de controversias contractuales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2002, por el Tribunal Administrativo de Boyacá -fls. 228 a 245, cdno. ppal.-, que negó las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
“FALLA:
“PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de CADUCIDAD propuesta por el apoderado de la entidad demandada.
“SEGUNDO: DENEGAR en su totalidad las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

(…)”
ANTECEDENTES
1. La demanda
Construca S.A. -en adelante la demandante, la contratista o la parte actora-, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda –fls. 2 a 10, cdno. 1-, el 3 de abril de 1997 contra el Instituto Nacional de Vías –en adelante el demandado, el Hospital o la entidad- con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones -fls. 2, cdno. 1-:
I. PRETESIONES
“1. Que se declare que el FONDO VIAL NACIONAL hoy INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, incumplió el Contrato 941 de 1989 de 1989 y sus adicionales, cuyo objeto fue ‘ejecutar para el FONDO VIAL por el sistema de precios unitarios y en los términos que señala este convenio, las obras necesarias para la recuperación y pavimentación de la carretera Nobsa – La Pradera – Sogamoso’, por el no pago oportuno de las cuentas de cobro mensual por las obras o labores ejecutadas mes a mes, y de las actas de reajuste de aquéllas, así como por no haber liquidado el contrato en el término establecido en la Ley.
“2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al FONDO VIAL NACIONAL hoy INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a pagar el saldo de capital pendiente de pago, en la cuantía que se logre determinar durante el proceso y a indemnizar los perjuicios causados a mi mandante, esto es, el lucro cesante, condenando a dicho Instituto para el efecto a pagar la máxima tasa de interés comercial moratorio autorizado por la Ley, de conformidad con las tasas expedidas por la Superintendencia Bancaria.
“3. Pretensión Especial. Que se condene al demandado a indemnizar los perjuicios causados, es decir, el lucro cesante sobre la suma debida y reconocida en la liquidación, condenándolo a pagar la máxima tasa de interés comercial moratorio autorizado por la Ley, de conformidad con las tasas expedidas por la Superintendencia Bancaria.
“4. Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a actualizar las sumas precisadas en el numeral 2o. y 3o, a la fecha del correspondiente pago, con base en los intereses corrientes o interés técnico aceptado por el Consejo de Estado.
“5.Que se condene al demandado, en consideración a la equidad, en caso de variar la jurisprudencia o por actitud negligente o poco seria en las etapas de conciliación del proceso, a pagar las costas del proceso.
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS
“En el evento de no aceptarse que el demandado incumplió el referido contrato No. 941 de 1998 y sus adicionales, se solicita lo siguiente:
“1. Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS reconozca los extracostos causados en razón del desequilibrio contractual ocasionado en la ejecución del contrato No. 941 de de 1989 y sus adicionales, por el retraso injustificado en los pagos de las actas de obras.
“2. Como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a indemnizar a CONSTRUCA S.A., pagando el lucro cesante y los perjuicios causados por dicho desequilibrio y sobre la base del reconocimiento de los intereses moratorios bancarios o comerciales autorizados por la Ley.
“3. Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a actualizar las sumas precisadas en el numeral 2o a la fecha del correspondiente pago, con base en los intereses corrientes o interés técnico aceptado por el Consejo de Estado.
“4. Que se condene al demandado, en consideración a la equidad, en caso de varias la jurisprudencia o por actitud negligente o poco seria en las etapas de conciliación del proceso, a pagar las costas del proceso.” –fls. 114 y 115, cdno. 1-.
Manifestó la demandante que entre ella y el Fondo Vial Nacional se suscribió, el 29 de diciembre de 1989, el contrato de obra No. 941 de 1989, cuyo objeto consistió en la ejecución, por el sistema de precios unitarios, de las obras necesarias para la pavimentación de la carrera novena entre las calles quinta y séptima y de la calle sexta entre carreras séptima y novena del municipio de Nobsa – Cruce Cementos Boyacá Puente Chameza – Km 18+600, de la carretera Nobsa – La Pradera – Sogamoso, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por la entidad. El plazo del contrato fue de 6 meses, contados desde la iniciación -15 días siguientes al perfeccionamiento-, y el valor del mismo se convino en $202’999.768. Este negocio se adicionó en plazo y cuantía.
Precisó la parte actora que cumplió sus obligaciones y que durante la ejecución del negocio jurídico adquirió compromisos dinerarios con acreedores privados, porque la entidad demandada no reconoció oportunamente el pago de las actas de obra. Asimismo, de conformidad con la cláusula de reajustes se actualizó en parte el valor del acta de obra básica o los precios de origen de su propuesta, pero el lucro cesante del dinero no percibido o los extracostos financieros sufragados no se compensaron.
Finalmente, señaló que el 30 de mayo de 1996, el INVIAS liquidó el contrato, causándole al contratista perjuicios económicos porque el término legal para estos efectos estaba vencido. No obstante, también manifestó que se trató de un procedimiento bilateral y se reservó la posibilidad de reclamar.
2. Contestación de la demanda
El Instituto Nacional de Vías se opuso a las pretensiones, negó unos hechos y aceptó otros. Propuso la excepción de caducidad de la acción y precisó, entre otras cosas, que el demandante no demostró el cumplimiento estricto del programa de trabajo e inversiones, de que trataba la cláusula quinta del negocio jurídico.
3. Alegatos de conclusión
3.1. Del INVIAS: Reiteró que la acción contractual caducó y que el contratista estipuló, en el acta de reanudación y terminación del contrato, que renunciaba a cualquier reclamación judicial o extrajudicial con relación al negocio jurídico. –fls. 64 a 76, cdno. 1-.
3.2. Del demandante: Reiteró, integralmente el contenido de la demanda. Señaló igualmente, que la entidad era responsable por la mora en el pago de las actas mensuales, porque su deber era cancelarlas dentro de los 30 días siguientes a su presentación.
3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa procesal.
4. Sentencia de primera instancia
El a quo declaró no probada la excepción de caducidad, porque si bien el contrato terminó el 30 de junio de 1993, lo cierto es que se liquidó bilateralmente el 30 de mayo de 1996, y en ese orden desde allí se debe contar el plazo de caducidad de la acción, de manera que éste vencía el 1 de junio de 1998, y la demanda se presentó antes: el 2 de mayo de 1997 –f. 240, cdno. Ppal.-
Al estudiar de fondo el proceso, el tribunal negó las pretensiones, con base en tres argumentos: i) porque Construca SA. suscribió el acta de liquidación bilateral sin formular salvedades, es decir, el demandante estuvo de acuerdo con el corte de cuentas del negocio, aunque precisó que obra en el expediente “una fotocopia informal en la que se expresa: ‘NOTA: Nos reservamos el derecho a Reclamación y/o demanda sobre extracostos financieros, lucro cesante y mayor permanencia en obra que causaron el desequilibrio económico’ ”; pero el a quo consideró que este escrito no estaba dirigido a ninguna entidad, ni formaba parte del texto del Acta de liquidación No. 046 de mayo 30 de 1996, además de que no alude a un contrato específico, ni tiene constancia y fecha de recibido, salvo la firma del representante de CONSTRUCA S.A.. Adicionalmente, ii) le negó valor a esta constancia porque el documento que la contiene no está autenticado; se trata de una fotocopia informal, así que carece de valor probatorio, de conformidad con el artículo 254 del C.P.C. Finalmente, iii) añadió que “… como se evidencia a folio 14 vuelto del cuaderno primero en la CLAUSULA (SIC) SEGUNDA del acta de terminación, el Contratista renuncia a cualquier reclamación judicial o extrajudicial en relación con el contrato N° 941 de 1989 y sus adicionales, que por este documento se da por terminado.” –fls. 243 y 244, cdno. ppal.-.
5. El recurso de apelación
Construca SA. impugnó la decisión, centrando sus argumentos en debatir la desestimación probatorio que hizo el a quo de la copia informal aportada al proceso.
De acuerdo con lo anterior, estima que se excluyó equivocadamente la prueba de la salvedad que Construca SA. hizo en el acta de liquidación bilateral, así que se muestra inconforme con la valoración probatoria, pues se obvió la validez del documento que contiene la observación o constancia, porque según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 446 de 1998, todos los documentos del proceso se presumen auténticos, “… por consiguiente en el caso en examen, tanto el Acta de liquidación, cuanto el documento que se anexó oportunamente para que sirviera como prueba de las discrepancias del contratista presentadas en su oportunidad al INVIAS deben considerarse como pruebas documentales idóneas…” –fl. 259, cdno. ppal.-, y en esa lógica acreditan que el contratista sí presentó objeciones al acta suscrita.
Manifestó su extrañeza frente a la decisión del Tribunal, porque aseguró que si bien, desechó el documento anexo al acta de liquidación bilateral –por no ser auténtico ni dirigirse a alguien-, y donde consta la observación del contratista, también consideró que es prueba suficiente. Además, INVIAS no controvirtió su contenido en las etapas procesales pertinentes, y si el a quo tenía dudas respecto a su contenido debió decretar una prueba de oficio, y no proceder, como en efecto lo hizo, desconociendo las objeciones a la liquidación.
6. Alegatos en el trámite del recurso
6.1. Del demandante: Las cesionarias de los derechos litigiosos alegaron que la sociedad cedente hizo las salvedades por su inconformidad, pero que quedaron consignadas en el reverso de la última hoja del acta, y que por este motivo no se consignó fecha de recibo, ni se citó el contrato, porque no se trató de un escrito separado.
6.2. De la entidad: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y sostuvo que es inaceptable que el demandante haga reclamaciones con posterioridad a la liquidación que efectuó de mutuo acuerdo, etapa en la que podía expresar su inconformidad para establecer las razones y las sumas que consideraba adeudadas. No obstante, no planteó reparo alguno en dicha oportunidad, por lo que, jurisdiccionalmente, se debe restringir su pretensión.
Asimismo se refirió a los documentos que sirvieron para liquidar el negocio, y concluyó que pagó los valores y conceptos a favor del contratista, razón por la que éste no dejó salvedades para hacer reclamaciones. Finalmente precisó que: “…el contratista en el Acta de Liquidación consintió unos valores y conceptos que consideró eran reales y justos a su favor, pero que inexplicablemente después amplió sus expectativas, desconociendo el Acta que libre y espontáneamente suscribió y constituye el título que le acredita para reclamar las obligaciones allí plasmadas.” –fl. 311, cdno. ppal.-.
6.3. Del Ministerio Público: No se pronunció en esta instancia.
CONSIDERACIONES
El debate en esta instancia del proceso se concreta en establecer si Construca SA. formuló o no salvedades al acta de liquidación bilateral -prueba que aportó en copia simple-, que le permitan acudir a la jurisdicción a exigir del INVIAS el reconocimiento de los perjuicios que reclama, porque durante la ejecución del contrato asumió obligaciones dinerarias por la mora del INVIAS en pagarle las actas mensuales de obra.
Advierte la Sala que confirmará la sentencia que negó las pretensiones, y para justificarlo se expondrán las siguientes razones: i) la competencia de la Corporación para conocer del recurso; ii) análisis pedagógico, sin efectos sobre el caso concreto, respecto a la caducidad de la acción contractual, iii) lo probado en el proceso; iv) valor probatorio de los documentos que obran en el expediente; v) la liquidación del contrato, a partir de su contenido, alcance y salvedades o constancias de inconformidad dejadas por las partes, al interior de lo cual se analizará: a) el concepto técnico y la naturaleza jurídica del acto de liquidación y b) las discrepancias que surgen durante el contrato y la necesidad de hacerlas constar en el “Acta de liquidación bilateral”, si se aspira a ejercer la acción contractual –en este apartado se analizará, a su vez: la excepción jurisprudencial al deber de dejar constancias para acceder a la jurisdicción: hechos nuevos y posteriores; y la inconformidad con los actos administrativos que imponen sanciones, durante la ejecución del contrato, que también se debe hacer constar en el acta de liquidación; y vi) el caso concreto, donde se analizará: a) la salvedad que dejó el contratista del caso sub iudice, y b) la validez de las cláusulas que expresan la renuncia a presentar reclamaciones judiciales, haciendo un análisis comparativo del Decreto 222 de 1983 y de la Ley 80 de 1993.
1. Competencia del Consejo de Estado
Conforme a lo establecido en el artículo 1291 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.
En el asunto que nos ocupa, el demandante presentó acción contractual contra el INVIAS, pretendiendo el pago de perjuicios por la demora en la cancelación de las actas de obra y de reajuste, y por la liquidación tardía del contrato. Finalmente, cuando se presentó la demanda -3 de abril de 1997- para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $13’460.000, y en el caso bajo estudio la pretensión mayor fue de $800’000.000.
2. Análisis pedagógico respecto a la caducidad de la acción contractual, sin efectos sobre el caso concreto -por razones de la aplicación del principio de la no reformatio in pejus-.
El a quo negó la excepción de caducidad de la acción, propuesta por INVIAS, porque el contrato de obra terminó el 30 de junio de 1993, pero se liquidó el 30 de mayo de 2006, pese a que estaba vencido el plazo que la ley y la jurisprudencia establecían para hacerlo. No obstante -agregó el tribunal-, como el contrato se liquidó en la última fecha indicada, la demanda se podía presentar hasta el 1 de junio de 1998, y el actor lo hizo antes de esta fecha: el 2 de mayo de 1997, entonces no caducó la acción.
La Sala entiende que como ese aspecto del debate lo resolvió el tribunal de manera favorable al único apelante –Construca SA.-, no puede modificar esta decisión, en razón al derecho fundamental a no reformatio in pejus –art. 31 de la CP.-, que exige del juez ad quem respetar incluso los errores de decisión del a quo.
No obstante lo anterior, la Sala se referirá al tema con fines estrictamente pedagógicos, porque la acción contractual sí caducó, y pese a que ahora no puede reformar este aspecto de la sentencia, hará unas reflexiones para que el a quo y la comunidad jurídica conozcan el análisis correcto del problema.
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