Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez






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3-SPU-825-2014
CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA

CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez

Bogotá, D.C., abril veintiocho (28) de dos mil catorce (2014).
Radicación: 200012331000200900199 01 (41.834)

Actor: Oscar Machado Torres y otros.

Demandado: La Nación - Rama Judicial y Fiscalía General

Referencia: Conciliación Judicial. Reparación Directa

Procede la Sala Plena de la Sección Tercera a decidir por importancia jurídica y con el fin de unificar la jurisprudencia en relación con los parámetros que deben observar las entidades estatales para el ejercicio de su libertad dispositiva en materia de conciliación prejudicial, extrajudicial y judicial con ocasión del acuerdo celebrado entre las partes el día 31 de octubre de 2013 ante esta Corporación, en la cual se acordó lo siguiente:
1. Que la Fiscalía General de la Nación pagará hasta el 60% del monto de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia a título de perjuicios materiales y hasta el 70% del monto de los perjuicios morales reconocidos a favor de los demandantes relacionados en la parte resolutiva de la aludida sentencia de primera instancia, debidamente indexada al momento de ejecutoria del auto aprobatorio del acuerdo, y calculada con base en el salario mínimo legal vigente para ese mismo instante.
2. Que la Fiscalía General de la Nación, efectuará el pago dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que apruebe la conciliación, previa presentación de la cuenta de cobro ante la entidad.
3. Que la Fiscalía General de la Nación, reconocerá los intereses de que tratan los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (fls. 841 a 844 c ppal). – (Se destaca).


I. A N T E C E D E N T E S
1.- La demanda.
En escrito presentado el 6 de marzo de 2006, los señores Óscar Machado Torres, Lizdalis Isabel Machado Herrera, Óscar Alfonso Machado Daza, Laura Valentina Machado Daza, Sandra Milena Daza Daza, María Inés, Blanca, Luis Alfonso, Jarold Fernando Machado Torres y Carmen Rosa Torres de Machado, por conducto de apoderado judicial, formularon demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General, con el fin de que se declare a dichos entes administrativamente responsables por los perjuicios morales y materiales a ellos causados por la privación injusta de la libertad de la cual fue víctima el señor Óscar Machado Torres.
Como pretensiones, la parte actora solicitó el reconocimiento de $30’000.000, suma que corresponde al pago de los honorarios del abogado que ejerció la defensa del señor Óscar Machado Torres en el proceso penal que se adelantó en su contra.
Asimismo, solicitaron el pago de $ 200.000, correspondientes a los gastos que se generaron por concepto de alimentación, aseo personal, entre otros, para mitigar la estadía del señor Machado Torres en el centro carcelario en el cual fue recluido.
También reclamaron la suma de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante.
A título de perjuicios morales solicitaron el equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los actores.
2.- Surtido el trámite legal en primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia el día 7 de abril de 2011 y, mediante la misma, declaró “… administrativamente responsable a la Nación – Fiscalía General de la Nación, de los perjuicios ocasionados a los demandantes, con motivo de la privación injusta de la libertad del señor ÓSCAR MACHADO TORRES, quien fue sindicado del delito de concierto para delinquir”.
Como consecuencia de la anterior declaración, se condenó a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a pagar las siguientes sumas de dinero:
“…………………
Por perjuicios morales: Para ÓSCAR MACHADO TORRES (víctima), el equivalente a setenta (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Para CARMEN ROSA TORRES DE MACHADO (madre de la víctima), SANDRA MILENA DAZA DAZA (compañera permanente), LIZDALIS ISABEL MACHADO HERRERA, ÓSCAR ALFONSO y LAURA VALENTINA MACHADO DAZA (hijos), el equivalente a treinta y cinco (35) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, para cada uno. Para MARÍA INÉS, BLANCA, LUIS ALFONSO y JAROLD FERNANDO MACHADO TORRES (hermanos), el equivalente a diecisiete (17) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, para cada uno de ellos.
Por concepto de perjuicios materiales: Para ÓSCAR MACHADO TORRES (víctima), la suma de cincuenta y cinco millones, doscientos ochenta y un mil, trescientos cincuenta y tres pesos ($55´281.353), correspondiente al lucro cesante; y para CARMEN ROSA TORRES DE MACHADO (madre), la cantidad de treinta y ocho millones, doscientos treinta y cuatro mil trescientos ochenta y cuatro pesos ($38´234.384), por daño emergente.
(…)” - (fls. 638 a 652 c ppal).


3.- Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada, Fiscalía General de la Nación, interpuso recurso de apelación, el cual fue admitido por esta Corporación mediante proveído calendado el 23 de septiembre de 2011 (fls. 709 a 712 c ppal).
4.- Posteriormente, la parte demandante solicitó convocar a audiencia de conciliación judicial, la cual se celebró inicialmente el día 21 de marzo de 2013 y su aprobación se produjo en una primera oportunidad a través de auto de 2 de mayo del mismo año; sin embargo, al constatarse posteriormente que el aludido acuerdo conciliatorio no reunía uno de los presupuestos legales para su aprobación, comoquiera que no todos los demandantes beneficiarios del arreglo económico se encontraban debidamente representados, esta misma Sala, por medio de auto de 14 de agosto de 2013, dejó sin efectos su propia decisión, contenida en el auto de 2 de mayo de 2013, para cuyo efecto citó de nuevo a las partes para una nueva audiencia de conciliación, con el propósito de subsanar la falta de representación judicial que para ese momento afectaba a buena parte de los actores, audiencia que tuvo lugar el 31 de octubre del 2013 y que ahora es materia del presente pronunciamiento.
5.- Todos los demandantes confirieron en debida forma poder a su nueva mandataria judicial, quien en representación de todos ellos y con facultad expresa para conciliar, participó en la audiencia de conciliación materia de examen en esta decisión.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado1, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en relación con la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la privación injusta de la libertad, la Jurisprudencia unificada, consolidada y, por ende, reiterada2 de la Sección Tercera de esta Corporación, ha precisado lo siguiente:
(…). Para resolver el asunto es necesario remitirse al artículo 68 de la Ley 270 de 1996, según el cual quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado la correspondiente reparación de perjuicios. En relación con este precepto, sostuvo la Corte lo siguiente en la misma sentencia C-037 de 1996:
Este artículo, en principio, no merece objeción alguna, pues su fundamento constitucional se encuentra en los artículos 6o, 28, 29 y 90 de la Carta. Con todo, conviene aclarar que el término ‘injustamente’ se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria. Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se examina y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha producido la detención.
(…)



En sentencia del 2 de mayo de 20073, la Sala señaló que una lectura aislada del artículo 68 de la Ley 270, junto con las consideraciones tenidas en cuenta por la Corte Constitucional para declarar exequible el proyecto de dicha disposición, podría conducir a entender que la referida norma estatutaria habría restringido el ámbito de posibilidades dentro de las cuales sería posible declarar la responsabilidad del Estado por el hecho de la detención ordenada por autoridad judicial dentro de una investigación penal, a aquellos casos en los cuales tenga lugar ‘una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria’, es decir a supuestos en los cuales se acredite una falla del servicio de Administración de Justicia de las características descritas por la Corte en el apartado que se acaba de reproducir.
Teniendo en cuenta el criterio expuesto, la Sala concluyó, en la precitada sentencia, que para concretar el alcance del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 resulta imperioso conectarlo con el enunciado normativo contenido en el artículo 65 ibídem, de acuerdo con el cual ‘el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales’, norma que no introduce limitación o condicionamiento alguno encaminado a impedir el juzgamiento o la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado como consecuencia de la actividad de la Administración de Justicia, distinto de la causación de un daño antijurídico. No podía preverlo, por lo demás, como quiera que con ello conculcaría la regulación efectuada por el artículo 90 de la Carta, que igualmente constituye el concepto de ‘daño antijurídico’ en el elemento central cuya concurrencia debe evidenciarse para que proceda el reconocimiento de la responsabilidad estatal -siempre, claro está, que ese daño pueda imputarse jurídicamente a una autoridad pública-.
Como corolario de lo anterior, ha de entenderse que la hipótesis precisada por el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 referida a la calificación de injusta de la privación de la libertad y el alcance que la Corte Constitucional le ha dado a la norma no excluye la posibilidad de que tenga lugar el reconocimiento de otros casos en los cuales el Estado deba ser declarado responsable por el hecho de haber dispuesto la privación de la libertad de un individuo dentro del curso de una investigación penal, siempre que en ellos se haya producido un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
En definitiva, no resultan compatibles con el artículo 90 de la Constitución, interpretaciones de normas infraconstitucionales que restrinjan la cláusula general de responsabilidad que aquél contiene. Partiendo de la conclusión anterior, la Sala determinó que en el artículo 90 de la Constitución Política tienen arraigo, aún después de la entrada en vigor de la Ley 270 de 1996, todos los supuestos en los cuales se produce un daño antijurídico imputable a la Administración de Justicia que no están contemplados –más no por ello excluidos, se insiste en el premencionado artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia– , entre ellos, como en los eventos en los cuales se impone a un ciudadano una medida de detención preventiva como consecuencia de la cual se le priva del ejercicio del derecho fundamental a la libertad pero posteriormente se le revoca tal medida al concluir que los aspectos fácticos por los cuales el investigado fue detenido no constituyeron hecho delictuoso alguno, supuesto que estaba previsto en el artículo 414 del C. de P. P., y que compromete la responsabilidad de la Administración, pues con su actuación causó un daño antijurídico consistente en la privación de la libertad en contra de quien no cometió el hecho delictuoso imputado, circunstancia que torna injusta la medida y que debe ser reparada por la autoridad que produjo el hecho. (Destaca la Subsección).
En este sentido, la Sala, en sentencia del 26 de marzo de 20084, precisó:

(…)
Respecto del mismo artículo, la Sala ha considerado que su interpretación no se agota en la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado por detención injusta, cuando ésta sea ilegal o arbitraria. En jurisprudencia reciente5, se ha determinado que las hipótesis de responsabilidad objetiva, también por detención injusta, contempladas en el derogado artículo 414 del decreto 2700 de 1991, mantienen vigencia para resolver, de la misma forma, la responsabilidad del Estado derivada de privaciones de la libertad en las cuales se haya arribado a cualquiera de los tres supuestos a los que hacía referencia la citada disposición. Es decir, que después de la entrada en vigencia de la ley 270 de 1996, cuando una persona privada de la libertad sea absuelta ‘porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible’, se configura un evento de detención injusta. A las hipótesis citadas se les ha agregado el evento de absolución en aplicación del in dubio pro reo.
De acuerdo con los principios tutelares del Estado Social y Democrático de Derecho, entre los cuales la libertad y la justicia ocupan un lugar privilegiado, frente a la materialización de cualquiera de las hipótesis enunciadas, cuando una persona privada de la libertad sea absuelta, porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta no constituía hecho punible o por in dubio pro reo, se habrá de calificar sin ambages como detención injusta. Es por ello, que se trata de una responsabilidad objetiva, dado que en eventos de esta naturaleza, ambos valores se encuentran en juego y un argumento de tipo utilitarista, en el sentido de afirmar que se trata de una carga que se debe soportar en bien de la mayoría, no tiene justificación alguna6. (Negrillas y subrayas de la Subsección).
Pues bien, en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Nación - Fiscalía General por la privación injusta de la libertad, de la cual fue víctima el señor Óscar Machado Torres, la Subsección encuentra acreditado lo siguiente:
1.- Que mediante Resolución de fecha 10 de junio de 2003, la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación le impuso al señor Óscar Machado Torres medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, por el delito de concierto para delinquir (fls. 352 a 363 c 2).
2.- Que la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación, mediante decisión calendada el 28 de mayo de 2004, profirió resolución de acusación contra el señor Óscar Machado Torres, entre otros, como autor del delito de concierto para cometer delitos de homicidio y por organizar, promover y constituir grupos al margen de la ley (fls. 9 a 114 c 1).
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